由下而上建立值得人民信賴的司法

法官制度改革

最後編輯日:2024年3月26日

就檢察官制度的改革與監督,請見「檢察官制度改革」頁面。

正確的裁判結果與高品質的審理程序,是人民信賴司法的基礎。

法官代表國家,獨立行使審判權力,所作決定深刻影響進入訴訟程序的民眾,地位崇高、責任重大。然而,不論自統計數據,或從「有錢判生、無錢判死」、「一審重判,二審輕判,三審豬腳麵線」等流傳多年的俚語,卻反應出台灣社會一直以來,對於司法嚴重不信賴。

《憲法》第80條規定,法官依據法律獨立審判,不受任何干涉,賦予法官獨立而超然的地位。此一目的,是讓法官不要成為特定團體或個人追求自身利益的工具,進一步讓訴訟程序參與者信賴,並能接受法院的判決結果。

在黨國不分的威權時代,政治部門透過司法行政直接干涉審判結果的情況屢見不鮮。解嚴之後,司法獨立自然地成為司法改革重要的目標。今日,「審判獨立」已在相當程度範圍被穩固確立,但是民眾依然不信任司法。

在政治力干預審判已大幅減少的今日,法官被質疑隱身於「審判獨立」之後,濫用自由心證草率斷案,因而引致冤錯案發生,或產出嚴重逸離日常生活經驗的判決結果,使人民反而對司法更加不信賴。

為此,民間司改會除了努力規劃多樣化監督手段,多年來積極推動《法官法》的立法與修正,呼籲法官任用管道多元化,以深化法官審案的細緻度;同時建置一套有效的監督制衡機制,獎勵優秀人才、淘汰不適任法官。

畢竟,不論「審判獨立」或「法官監督機制」,其實都只是手段,最終目標是確保公平審判、審判品質,建立值得被人民信任的司法體系。

立法推動《法官法》及「法官、檢察官評鑑制度」

法官雖為國家之公職人員,但因其獨立行使審判職權,與一般公務員強調上下隸屬關係並不相同。因此,為法官體系獨立設計規範,在確保法官審判不受干涉之前提下,同時建置一套有效的監督淘汰機制,實有必要。

為此,民間司改會、台灣法學會與台北律師公會於1998年共同研擬完成民間版《法官法》草案,訴求法官來源多元化、改善法官工作條件、建立制度化的一般性評鑑,具體回應「好法官從哪裡來?」、「如何保障法官工作?」,以及「不適任法官如何淘汰?」此三項《法官法》的核心關懷。

然而,立法推動的阻礙甚大,不論是民間版、官方版還是官民協商版,都難以成為朝野兩大的共識而通過法案。2005年,隨著接連被媒體批露的司法風紀事件,社會輿論要求不肖司法官應被淘汰的聲浪越來越大,《法官法》的立法呼聲又再次提出,但又因國民黨及無黨團結聯盟不願在協商版本簽字同意,《法官法》立法通過的希望再度落空。

2010年法官、檢察官集體收賄情事接連爆發出來,震撼了台灣社會;同年發生甲仙女童案,法院認定「沒有違反當事人意願」,爆發了白玫瑰運動,連署要求法官下台。乘著排山倒海而來的民怨,在立法院躺了十餘年的《法官法》草案,終於在2011年6月14日三讀通過,隔年制定《法官倫理規範》與《各級法院法官自律辦法》,宣示司法改革邁入重要里程。2012至2020年8年間(舊制期間),法官評鑑委員會共處理63件案件,有28件成立並送懲戒。

為監督不適任法官,舊制期間我們也透過申訴中心具體協助民眾提出個案評鑑請求,共受理1,527件人民申訴,經檢視後,共向法官評鑑委員會提出46件。成立評鑑的28件案件中,有50%即14件案件是由我們提出。我們受理申訴的情況如下:

年度 收受民眾申訴法官件數 向法評會請求件數 請求率
2012年 116 2 1.7%
2013年 100 8     8.0%
2014年 112 10 8.9%
2015年   94 14 14.9%
2016年   104 3 2.9%
2017年   102 4 3.9%
2018年   96 3 3.1%
2019年   75 2 2.7%
2020年   14 0 0%
  合計 813 46 5.1%

綜合來看,法官評鑑委員會的效能不彰,並凸顯了下述問題:

  1. 禁止人民直接投訴有問題的法官,無法發揮個案評鑑的效果。
  2. 掌管法官懲戒的職務法庭全由職業法官組成,還是官官相護。
  3. 全面評鑑流於司法院自己黑箱評核,三年才一次,評鑑結果不公開。
  4. 評鑑委員會仍設在司法院、法務部下,欠缺客觀中立、無法發揮評鑑效果。

《法官法》的再次修法

9年後,《法官法》大幅修法,其中重要的改革在於,可讓當事人可以直接提出評鑑申請,但同時刪除民間團體請求評件資格,並取消了「全面評鑑(核)制度」。

然而,結算至2023年底,人民請求成立案件「僅有1件」。針對新制施行後的問題,我們於2022年12月再指出7大建議(詳參本會一周年觀察報告二周年觀察報告),以改善修法後評鑑制度效能不彰。

另外,2020年爆發石木欽重大風紀案件後,民間司改會便提出《法官法》職務監督修法草案,明定擔任院長、檢察長應具備、足堪全體法官、檢察官表率的標準;且增訂院長、檢察長「不適任」時,司法院及法務部得加以撤換的規定,尤其列舉「不適任」的標準應包含違反《法官倫理規範》等不適任院長的情事。2023年,#MeToo風潮爆發懲戒法院李伯道院長性騷案,我們再次發布聲明譴責司法院的不當處理方式,並重申應正視職務監督此一問題。

刪除《國家賠償法》的司法官豁免條款

目前臺灣《國家賠償法》採用「國家代位責任論」,以公務員個人作為責任判斷的主體,並在第13條嚴格限縮法官與檢察官的責任範圍,導致被害人難以向司法法機關請求國家賠償。

我們於2023年提出民間版修法草案,改採「國家自己責任論」,並刪除第13條特權規定,將法院及檢察署之國賠責任回歸一般性標準。另一方面,我們也強調司法官的國家責任成立基礎應參照《法官法》相關規定。比如,法官違反辦案規定,使當事人合意停止訴訟,卻未解明其法律效果而導致案件被視為撤回起訴,影響訴訟權益;或是檢察官未傳喚當事人,就逕起訴或聲請簡易判決而致程序上之重大疏漏,影響被告權益等情形。

法官制度改革的最終願景:司法課責的落實

1999年,國際法官協會(International Association of Judges)年會在臺灣舉行並制訂通過了《世界法官憲章》,建立司法獨立原則的國際標準,並於2017年大幅增定修改。2023年,民間司改會翻譯國際法學家協會於2016出版的「司法課責—法律工作者指南13」,希望借鏡本指南與《世界法官憲章》的國際標準,看見臺灣法官制度的未竟之業,共同思考台灣在追求維護司法獨立的同時,要如何有效實踐司法課責。如此一來,臺灣才有可能建立受到人民信賴的司法體制。