由下而上建立值得人民信賴的司法

減輕司法負擔、提升司法品質~司法減負草案公佈記者會

1999年首次全國司法改革國是會議提議減輕處理案件負擔,直到2017年結束的全國司法改革國是會議,仍持續研議如何建立權責相符、高效率的司法,檢討裁判書簡化、濫訴防杜、員額配置、特定犯罪除罪化並落實金字塔訴訟程序的改革。歷經二十餘年的討論,台灣司法負擔依然沈重。

攤開司法院及法務部統計資料,可發現法院及檢察署直至今日,一直被海量案件淹沒。法檢肩上的沈重負荷,也連帶使得司法體系過勞,書記官、法官助理及法警無法倖免,也影響辦案品質。比較台日2020年檢察官新收案件每月平均負荷案件數量,即便僅計偵查案件,也呈現36件比9件的四倍懸殊差距,如計入執行及其他案件比較,台灣檢察官每月新收案件更達155件。

表1 地方法院每月辦結案件數量及地方檢察署每月新收案件數量
地方法院每月辦結案件數量(2020年)
刑事案件 58.92件(平均每件所需日數為85.46日)
民事案件 74.36件(平均每件所需日數為33.37日)
地方檢察署檢察官每月新收案件數量(2021年1~10月)
187件(包含偵查、執行及其他案件,平均每件所需日數為61.67日)
資料來源:
2020年司法院暨所屬各機關各項案件收結概況表
2021年法務部法務處統計摘要
表2 台日2020年地檢署新收案件數量/各級檢察署員額/年平均與月平均負擔量比較表
  年新收
案件數量
檢察官員額 地檢署檢察官
年平均負擔量
地檢署檢察官
月平均負擔量
最高檢
高檢署
地檢署
總員額
台灣

499,607
(新收偵查案)

328,797
(執行案件)

1,342,008
(其他案件)

19

429
(新收偵查案件)

282
(執行案件)

1,152
(其他案件)

36 (新收偵查案件)

24 (執行案件)

96 (其他案件)

173
1165
1357
2,170,412
(全部案件)
1,863 (全部案件) 155 (全部案件)
日本 283,429
(新收通常受理)
18 109 (新收通常受理,含副檢事)
164 (新收通常受理,不含副檢事)
9 (新收通常受理,含副檢事)
14 (新收通常受理,不含副檢事)
130
2610 1731
不含副檢事
2758 1879
  • 日本通常受理程序包含檢察官認知直接受理、司法警察員移送,不計入其他檢察廳移送(45,600)、家庭裁判所移送(597)、再起案件(874)。 
  • 依照日本檢察廳法,日本檢察官分檢事總長(掌理廳務,指揮監督所有檢察廳之職員)、次長檢事(襄助檢察總長)、檢事長(一級檢事充任,指揮監督所轄區之檢察廳職員)、檢事及副檢事。 
  • 資料來源(數據均計算至整位數,並以四捨五入計之): 
    1. 法務部所屬各級檢察機關檢察官人數統計(民國109年) 
    2. 日本法務年鑑(令和2年) 

如Posner與Epstein、Lanes合著《法官如何行為》(The Behavior of Federal Judges)提到的,相較於規範制度或政治學理論,從司法勞動力市場參與者出發,在職業規範及制度規則外,時間成本與生活品質追求以及圍繞於此的勞動經濟學模型,往往才是符合現實的決策機制。提升辦案品質、完善人民權利保障的現實障礙,往往就是因為不合理的案件負擔。 

為此,民間司法改革基金會集結關心此議題的實務界夥伴,歷經多次會議研議,於今日拋磚引玉地提出「減輕司法負擔暨提升司法品質」草案(附件參照),希望透過「檢察官處理機能的活化」、「法官非必要審理程序的簡化」、「認罪協商規範的調節」、「法官助理工作的明確化」與「委外轉譯制度的擴大適用」,藉此適度減輕司法負擔,期待從整體訴訟制度的角度與司法院、法務部就基層司法人員的勞動環境對話,共同朝著更好的司法品質努力。 

活化檢察官不予解送及緩起訴處分機能

司法警察逮捕或接受現行犯者原則應立即解送檢察官,只有在所犯最重本刑一年以下有期徒刑、拘役或專科罰金之罪、告訴乃論或請求乃論之罪,其告訴或請求已經撤回或已逾告訴期間者,經檢察官許可才能不予解送。適用範圍相當狹窄,導致無論是案情明確的施用毒品或情節輕微的竊盜案,檢警必須在24小時之內拚命趕工解送,也連帶壓縮檢警辦案效率乃至於聲押的時間,使得司法體系不得不挑燈夜戰。適度鬆綁《刑事訴訟法》第92條不予解送適用範圍,針對最重本刑三年以下之罪、犯竊盜罪情節輕微者、告訴或請求乃論之罪由檢察官裁量解送與否,將適度調節檢警工作負擔,避免檢警疲於奔命。 

修改條文

《刑事訴訟法》第九十二條

  1. 無偵查犯罪權限之人逮捕現行犯者,應即送交檢察官、司法警察官或司法警察。
  2. 司法警察官、司法警察逮捕或接受現行犯者,應即解送檢察官。
  3. 有下列情形之一者,經檢察官許可認無解送檢察官之必要者,得不適用前項之規定:
    1. 所犯為刑法第三二O條第一項之罪而情節輕微者。
    2. 最重本刑為三年以下有期徒刑之罪。
    3. 告訴或請求乃論之罪。
  4. 對於第一項逮捕現行犯之人,應詢其姓名、住所或居所及逮捕之事由。

緩起訴處分適用範圍為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪,範圍相對狹窄而使得檢察官裁量範圍有限,並令範圍以外案件不得不起訴而歷經法院審判,耗時且耗力。對照日本,在2015年的起訴案件的數據比較之中,日本起訴比率僅19.01%、台灣則高達42.71%,如果以人數來計算,日本1億2709萬人口僅18萬人遭到起訴、台灣2353萬人口卻有22萬6千人遭到起訴,即可以得知台灣在受理刑事案件及運用相關起訴調節措施的問題。 

表3 台日起訴/不起訴案件數量及比例(2015年)
  總計 起訴 緩起訴 不起訴處分 其他
台灣 529,775 (100%) 226,278 (42.71%) 47,743 (9.01%) 186,278 (35.16%) 69,476 (13.11%)
日本 947,179 (100%) 180,044 (19.01%) -- 620,376 (65.50%) 其中89.85%為緩起訴 (557,415) 146,759 (15.49%)
資料來源:林孟皇,台灣、日本的全國人口數、檢察官員額即刑事案件收結表

對此,或許可以考慮放寬《刑事訴訟法》第253條之1緩起訴適用範圍而不設限制,並增加同法第253條之2緩起訴條件,針對如環境案件或其他有回復原狀需求案件者,得斟酌犯罪所生危害及被告之經濟或信用狀況而為適當必要命令,將有助於活化緩起訴處分之機能。在此同時,也相應在《刑事訴訟法》第256條限定職權再議範圍,限定在最輕本刑3年以上有期徒刑之罪,並且修改《檢察機關辦理緩起訴處分作業要點》第9點,為緩起訴者能加辦案總成績0.02分,而期滿未撤銷者再加0.02分,並在緩起訴處分達特定數量者,各地檢署得斟酌折抵偵字案件分案,以適當提升適用緩起訴之誘因。

修改條文

刑事訴訟法第二百五十一條(第一項) 

  1. 除法律另有規定外,檢察官依偵查所得之證據,足認被告有犯罪嫌疑者,應提起公訴。 

刑事訴訟法第二百五十三條之一(第一項) 

  1. 案件經檢察官依偵查結果,雖足認被告有犯罪嫌疑,並具備訴訟條件,惟參酌刑法第五十七條各款所列事項、案件之輕重及公共利益,檢察官認以緩起訴為適當者,得定一年以上五年以下之緩起訴期間為緩起訴處分,其期間自緩起訴處分確定之日起算。 

刑事訴訟法第二百五十三條之二(第一項) 

  1. 檢察官為緩起訴處分者,得命被告於一定期間內遵守或履行下列各款事項:  
    1. 向被害人道歉。  
    2. 立悔過書。  
    3. 向被害人支付相當數額之財產或非財產上之損害賠償。  
    4. 向公庫支付一定金額,並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。  
    5. 向該管檢察署指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符 合公益目的之機構或團體提供四十小時以上二百四十小時以下之義務勞務。  
    6. 完成戒癮治療、精神治療、心理輔導或其他適當之處遇措施。  
    7. 保護被害人安全之必要命令。  
    8. 預防再犯所為之必要命令。  
    9. 斟酌犯罪所生危害及被告之經濟或信用狀況而認為屬適當之必要命令。  

檢察機關辦理緩起訴處分作業要點第九點(部分節錄) 

(一)辦理緩起訴處分之各該機關(構)及人員,對於被告之個人資料應妥為處理保管,並注意保密。 
(二)相關人員之績效考核標準如下: 

  1. 檢察官:檢察官依刑事訴訟法第二百五十三條之一第一項規定為緩起訴處分經確定者,每件並加辦案總成績零點零二分,如於緩起訴期滿未被撤銷者,每件再加辦案總成績零點零二分。緩起訴處分確定達特定數量者,各地方檢察署得斟酌折抵偵字案件分案。

(下略) 

簡化法院審理之中不必要的冗長繁瑣程序 

對於無爭執證物逐一提示表示意見、對於無爭執之文書逐一宣讀或告以要旨、調查證據詢問意見過程不僅繁瑣耗時,亦無助於審判活動進行。如果能修改《刑事訴訟法》第164條第3項、第165條第3項及第288條之1,在當事人、代理人、辯護人、輔佐人同意之下,透過於審判期日提供證據清單的方式,事前以書面表示意見,即可節省大量提示及宣讀的時間耗費,讓審判活動更聚焦。在此同時,為避免影響被告權益,上述簡化程序僅適用於律師為辯護人之案件,並得當庭口頭重述重點,以兼顧人權保障及司法負擔。

修改條文 

刑事訴訟法第一百六十四條 

  1. 審判長應將證物提示當事人、代理人、辯護人或輔佐人,使其辨認。 
  2. 前項證物如係文書而被告不解其意義者,應告以要旨。 
  3. 有辯護人之案件,審判長認為適當者,得經當事人、代理人、辯護人、輔佐人之同意,於審判期日前提供證物清單請當事人、辯護人或代理人以書面表示意見,當事人、辯護人或代理人並得於審判期日時口頭陳述要旨,不適用前二項之規定。

刑事訴訟法第一百六十五條 

  1. 卷宗內之筆錄及其他文書可為證據者,審判長應向當事人、代理人、辯護人或輔佐人宣讀或告以要旨。 
  2. 前項文書,有關風化、公安或有毀損他人名譽之虞者,應交當事人、代理人、辯護人或輔佐人閱覽,不得宣讀;如被告不解其意義者,應告以要旨。 
  3. 有辯護人之案件,審判長認為適當者,得經當事人、代理人、辯護人、輔佐人之同意,於審判期日前提供文書清單請當事人、辯護人或代理人以書面表示意見,當事人、辯護人或代理人並得於審判期日時口頭陳述要旨,不適用前二項之規定。

刑事訴訟法第二百八十八條之一 

  1. 審判長每調查一證據畢,應詢問當事人有無意見。但第一百六十四條第三項及第一百六十五條第三項不在此限。
  2. 審判長應告知被告得提出有利之證據。 

為促進刑事訴訟簡式及簡易判決效率,節省無爭議判決書寫作時間,建議參考《刑事訴訟法》第455條之9協商判決以宣示判決筆錄取代判決書、《民事訴訟法》第434條以相關文書作為附件便利運用意旨,修改《刑事訴訟法》第454條第3項,改為僅由書記官將主文、犯罪事實要旨及處罰條文記載於宣示判決筆錄並告以提起上訴曉示以代判決書,並在第4項規定得合併記載其要領或引用檢察官之起訴書、筆錄或其他文書,必要時得以之作為附件。並透過《刑事訴訟法》第311條之2準用簡式判決。加快無爭議案件的司法審理程序。

修改條文

刑事訴訟法第四百五十四條 

  1. 簡易判決,應記載下列事項:  
    1. 第五十一條第一項之記載。  
    2. 犯罪事實及證據名稱。  
    3. 應適用之法條。 
    4. 第三百零九條各款所列事項。  
    5. 自簡易判決送達之日起二十日 內,得提起上訴之曉示。但不得上訴者,不在此限。  
  2. 前項判決書,得以簡略方式為之,如認定之犯罪事實、證據及應適用之法條,與檢察官聲請簡易判決處刑書或起訴書之記載相同者,得引用之。 
  3. 第一項之判決書,得僅由書記官將主文、犯罪事實要旨及處罰條文記載於宣示判決筆錄,並告以提起上訴之曉示,以代判決書,且自宣示判決日起算上訴期間。但當事人得於宣示判決之日起十日內,聲請法院交付判決書,並以送達判決後起算上訴期間。 
  4. 前項宣示判決筆錄得合併記載其要領或引用檢察官之起訴書、筆錄或其他文書,必要時得以之作為附件。 

建構運用認罪協商程序的制度性誘因 

《刑事訴訟法》第455條之2 限制科刑、沒收、緩刑宣告範圍可為協商,未及於罪名及罪數協商;同法第第455條之4限制法院認定之事實顯與協商合意之事實不符者不得為協商判決,被認為是該程序難以靈活運用的主因。如果能將上述條款稍微鬆綁至「相同社會基本事實範圍內之罪名」,將提升實務工作者運用協商程序的意願。在此同時,也可以修改《檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項》第138條、第141條,在徵詢被害人後1個月內其未表示意見者可進行協商,並對於被告所犯最重本刑為3年以下有期徒刑、拘役或專科罰金之罪者,協商結果不必送請主任檢察官或檢察長核定。協商前交換意見書面,也不必送主任檢察官備查,並刪除必要時由主任檢察官層報檢察長之規定,俾利兼顧監督密度及協商程序的流暢。透過妥適運用認罪協商程序,將有助於提高案件處理效率而減輕司法負擔。 

修改條文 

刑事訴訟法第四百五十五條之二 

  1. 除所犯為死刑、無期徒刑、最輕本刑三年以上有期徒刑之罪或高等法院管轄第一審案件者外,案件經檢察官提起公訴或聲請簡易判決處刑,於第一審言詞辯論終結前或簡易判決處刑前,檢察官得於徵詢被害人之意見後,逕行或依被告或其代理人、辯護人之請求,經法院同意,就下列事項於審判外進行協商,經當事人雙方合意且被告認罪者,由檢察官聲請法院改依協商程序而為判決: 
    1. 被告願受相同社會基本事實範圍內之罪名、科刑及沒收之範圍或願意接受緩刑之宣告。 
    2. 被告向被害人道歉。 
    3. 被告支付相當數額之賠償金。 
    4. 被告向公庫支付一定金額,並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。檢察官就前項第二款、第三款事項與被告協商,應得被害人之同意。第一項之協商期間不得逾三十日。第一項第四款提撥比率、收支運用及監督管理辦法,由行政院會同司法院另定之。 

刑事訴訟法第四百五十五條之四 

  1. 有下列情形之一者,法院不得為協商判決: 
    1. 有前條第二項之撤銷合意或撤回協商聲請者。 
    2. 被告協商之意思非出於自由意志者。 
    3. 協商之合意顯有不當或顯失公平者。 
    4. 被告所犯之罪非第四百五十五條之二第一項所定得以聲請協商判決者。 
    5. 法院認定之社會基本事實顯與協商合意之社會基本事實不符者。 
    6. 被告有其他較重之裁判上一罪之犯罪事實者。 
    7. 法院認應諭知免刑或免訴、不受理者。 
  2. 除有前項所定情形之一者外,法院應不經言詞辯論,於協商合意範圍內為判決。法院為協商判決所科之刑,以宣告緩刑、二年以下有期徒刑、拘役或罰金為限。 
  3. 當事人如有第四百五十五條之二第一項第二款至第四款之合意,法院應記載於筆錄或判決書內。 
  4. 法院依協商範圍為判決時,第四百五十五條之二第一項第三款、第四款並得為民事強制執行名義。 

檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項第一百三十八條(第一項) 

  1. 案件有被害人者,檢察官於聲請法院同意進行協商前,應徵詢被害人之意見。經徵詢被害人而其未於收受通知後一個月內表示意見者,不在此限。 

檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項第一百四十一條 

  1. 檢察官與被告進行協商前,就協商之時間、地點填寫協商進行單。於協商時,倘檢察官親自為之,應有檢察事務官或書記官在場協助,如檢察官命檢察事務官為之者,應有書記官在場,並均應將協商結果作成書面紀錄,由參與協商之人簽名。 
  2. 前項協商之過程,於必要時得以錄音方式留存紀錄。 
  3. 第一項協商結果,應送請主任檢察官或檢察長核定。但被告所犯最重本刑為三年以下有期徒刑、拘役或專科罰金之罪者,不在此限。 
  4. 關於協商前交換意見之過程,應以書面留存紀錄;必要時,得以錄音方式為之。 
  5. 前項協商前交換意見之書面,應送請主任檢察官備查,但被告所犯最重本刑為三年以下有期徒刑、拘役或專科罰金之罪者,不在此限。

明確規範法官助理草擬判決書的流程 

法官助理長期支持司法體系的健全運作,實質協助法官辦理案件,在協助辦理訴訟與非訟事件審查、法律問題分析及資料搜集,整理主張及爭點並彙整歷審判決之外,也參與不少裁判書類草稿的撰擬,但因為規範不明而有所爭議。建議將《法官助理遴聘訓練業務管理及考核辦法》第24條納入裁判書類草擬,使得實務運作有所遵循,並為使分工明確增訂法官助理遴聘訓練業務管理及考核辦法第26條之1,要求法官指示法官助理草擬裁判書類者,應提供裁判要旨及得心證理由,法官助理也同時紀錄該理由,並以可供第三方檢驗方式紀錄裁判書類編修紀錄。透過明確的分工與工作協作方式,使其有相應的責任及工作範圍。 

修改條文 

法官助理遴聘訓練業務管理及考核辦法第二十四條 

  1. 法官助理協助法官處理訴訟、非訟、強制執行事件,其工作內容如下: 
    (一) 協助法官辦理訴訟案件程序之審查、法律問題之分析、訴訟案件資料之蒐集。
    (二) 協助法官辦理非訟、強制執行事件程 序及實體之審查。
    (三) 協助法官整理兩造之主張、證據,分析爭點彙整歷審判決並草擬裁判書類
    (四)協助法官校對判決書及清點、核閱、 確認歸檔案件。
    (五)協助製作分配表、債權憑證。
    (六)協助製作、傳輸、提示電子卷證。
    (七)其他交辦事項。 

法官助理遴聘訓練業務管理及考核辦法第二十六條之一 

  1. 法官指示法官助理草擬裁判書類者,法官應提供法官助理裁判要旨及得心證理由。 
  2. 法官助理應紀錄前項裁判要旨及得心證理由,並以可供第三方檢驗之電子形式留存歷次裁判書類之編修紀錄。 

將刑事案件委外轉譯制度擴大適用 

審理活動往往受限於書記官即席速記的速度,使得案件審理期間延宕且無效率。在現行刑事案件委外轉譯已行之有年,並訂有《刑事審判期日交互詰問法庭錄音委外轉譯實施要點》之下,運作應無窒礙難行,其他如民事、家事、行政案件應均可援引適用委外轉譯並制定相關規範,以節省審理活動之時間。 

本次「減輕司法負擔、提升司法品質」草案條文的提出,僅是拋磚引玉,仍有許多方向及細節尚待研議,尚祈關心此議題的實務工作者能夠給予寶貴意見,讓草案益徵為善而能夠真正地減輕司法負擔。在此同時,我們也呼籲司法院及法務部關注此議題,並提出相應的對策,以減輕基層司法人員的沈重負擔、追求更為良善的司法品質。 

附件

減輕司法負擔、提升司法品質草案條文對照表暨立法說明 

出席

林永頌律師(減輕司法負擔小組成員,民間司改會董事長) 
蔡學誼律師(減輕司法負擔小組成員,曾任法官及檢察官) 
白禮維律師(減輕司法負擔小組成員,民間司改會常執委員) 
高烊輝律師(減輕司法負擔小組成員,民間司改會常執委員) 
林淳森先生(減輕司法負擔小組成員) 

新聞聯絡人

司改會法律政策部主任 林俊儒律師