當《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（下稱《基本法》）於1990年公布，並於1997年7月1日正式施行之際，國際社會普遍關注中華人民共和國（下稱「中國」）所承諾之「一國兩制」及「高度自治」是否能在主權移交後，確保香港之繁榮與穩定，以及香港居民之自由與人權是否能獲得實質保障。一個施行大陸法體系、奉行社會主義制度的國家，如何以法治方式治理一個百餘年以來遵循英國普通法體系運作的資本主義城市，無疑為歷史上極為罕見之案例。「五十年不變」的承諾迄今已過半，實踐層面上，《基本法》是否能達致中英雙方於1984年談判所形成之共識，現階段已可進行初步觀察與分析。本文嘗試簡要回顧自主權移交以來香港特別行政區（下稱「特區」）若干重要法律事件，藉以觀察「一國兩制」在《基本法》憲制框架下之實踐變遷，進而探討其對香港原有之自由、民主、人權及法治價值所產生之影響。

壹、政權交替

香港原屬清朝寶安縣一條小漁村，因滿清政府與英國爆發戰爭戰敗，1842年至1898年間，陸續與英國簽訂《南京條約》和《北京條約》等，割讓香港島及九龍半島，並租借新界99年予英國，香港因而成為英國管治下的海外屬地。

由於新界租約將於1997年到期，中英雙方於1984年就香港主權歸屬問題展開主權國家間的談判，當時實際居住香港的五百多萬居民所並無法參與。1984年12月19日，中英雙方在北京簽訂《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》（以下簡稱 《聯合聲明》），由時任中國國家總理趙紫陽及英國首相戴卓爾為簽署人，並在聯合國秘書處登記為國際條約¹，談判結論是雙方同意在1997年將香港島、九龍半島及新界的主權由英國移交給中國。

^{1 編號23391。對此文件在國際法上的效力問題，至今仍具爭議。現在英國政府仍定期就《聯合聲明》的遵從狀況作出報告。美國亦有法律處理與香港的關係，並定期作出報告。}

貳、聯合聲明與基本法

依據《聯合聲明》，中國政府聲明中國對香港的方針政策為，根據其《憲法》第31條設立香港特別行政區（以下簡稱「特區」）。除外交及國防事務由中央人民政府負責外，特區享有高度自治，擁有行政管理權、立法權、獨立的司法權及終審權，現行法律基本維持不變，行政長官由當地透過選舉或協商產生。上述方針與政策已於《聯合聲明》附件一中具體說明。中國全國人民代表大會（以下簡稱「全國人大」）將依此制定《香港特別行政區基本法》（以下簡稱「基本法」），並承諾五十年內不變。特區的行政長官將透過選舉或協商產生，而立法機關則由選舉產生²。香港原有的法律——包括普通法、衡平法、條例、附屬立法及習慣法——除非與《基本法》相抵觸，或經特區立法機關修改，原則上予以保留。

在香港特別行政區適用的法律，包括《基本法》本身、香港原有法律，以及由特區立法機關制定的法律³。因香港為英國屬土而適用的《公民權利和政治權利國際公約》（簡稱「公民公約」）和《經濟、社會與文化權利的國際公約》（合稱 「兩公約」），適用於香港的規定將繼續有效⁴。《聯合聲明》內並無爭端解決程序，亦無個人申訴制度，香港居民無法就被侵害利益主張權利救濟。

1985年至1990年間，全國人大成立「基本法起草委員會」，負責起草《基本法》，並於第七屆全國人大第三次會議通過，將其列為全國性法律⁵。在中國的法律體制下，全國人大為全國最高權力機關，其權力在國務院及最高人民法院之上，有修改憲法、制定法律、選舉國家主席、決定國務院總理、選舉中央軍事委員會主席、選舉最高人民法院院長及最高人民檢察院院長、審查國家預算、決定特別行政區設立及其制度等權力。單從法理上而言，全國人大的權力是無可挑戰的。

^{2 《聯合聲明》附件一，第一條。
3 同上，第二條。
4 同上，第十三條。 聯合國人權委員會一直有審視兩公約的遵從。
5 全國人大成立的「香港基本法起草委員」會曾在香港成立「香港基本法諮詢委員會」在1988年及1989年作過兩次基本法草案的公眾諮詢。《基本法》是經全國人大通過的全國性法律，並非由香港居民通過的憲法，後者才具憲制主義下的認受性。}

參、《基本法》附件修改與決定：重塑香港選舉及政治格局

《基本法》的結構共分為七章、160條，並附有三份附件（以下簡稱「附件一」、「附件二」及「附件三」）。儘管在《聯合聲明》並未提及的行政長官和立法會選舉安排和適用在特區的全國性法律，但這些內容對「一國兩制」在特區的實際運作產生了極為重要的影響。

一、附件一：行政長官選舉安排

有關行政長官的選舉，《基本法》在第四章「政治體制」第一節第45條規定：
「行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會⁶按民主程序提名後普選產生的目標。」

按照附件一，行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會根據本法選出，由中央人民政府任命。選舉委員會委員共有800人，由四個界別組成：

1	工商金融界	200人
2	專業界	200人
3	勞工、社會服務、宗教界	200人
4	立法會議員、區域性組織代表、香港港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表界	200人
	合共：	800人

第一任行政長官按照《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》產生。2007年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常務委員會批准（以下簡稱「人大常委」）。從文字上來看，修改選舉辦法的主動權似乎在特區立法會，報請人大常委批准為程序上的最終審查。

^{6 在《聯合聲明》並沒有提及行政長官須經 「提名委員會」提名後才由普選產生。}

二、附件二：立法機關選舉安排

有關立法機關的選舉，在《基本法》第四章「政治體制」第三節第68條規定：
「香港特別行政區立法會由選舉產生。立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。立法會產生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》規定。」

按照附件二，立法會議員每屆60人組成，首三屆的組成如下：

第一屆	按照《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》產生
第二屆	功能團體（30人），選舉委員會（6人），分區直選（24人）
第三屆	功能團體（30人），分區直選（30人）

2007年以後立法會的產生辦法，如需對附件二的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案；與行政長官選舉比較，修改的最終審查要件更寛鬆，只須報人大常委備案便可，無須批准。

三、附件三：全國性法律對特區的適用

在《基本法》第二章「中央和香港特別行政區的關係」，在特區實行為本法及香港原有法律及立法機關制定的法律，然第18條加了一條實質上如但書的規定：
「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」

《聯合聲明》原先僅協議，除國防及外交事務由中央人民政府管轄外，香港特別行政區應享有高度自治。然而，《基本法》另行增設一項條文，規定「其他依本法不屬於特區自治範圍的事務」，可經徵詢特區意見後，由全國人大常委會將相關全國性法律列入《基本法》附件三，在特區予以實施。在1997年7月1 日特區主權移交時，附件三所包括的全國性法律係有關國旗、領事特權與豁免、國徽、領海及駐軍方面⁷。

^{7 1997年通過《全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三所列全國性法律減的決定》。}

四、基本法的解釋和修改（第158條）

因為《基本法》法制上為全國人大通過的全國性法律，並非源自特區立法機關，其修改權⁸屬於全國人大，人大常委有權解釋法律，並在全國人大閉會期間對法律進行部分補充和修改，但不得與該法的基本原則相違背⁹。

第158條規定《基本法》的解釋權屬於人大常委；但人大常委授權特區法院在審理案件時，對於特區自治範圍內的條款可自行解釋，惟受限於下列但書：
「但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。」

按照《憲法》，中國實行依法治國，建設社會主義國家¹⁰，一切法律不得與之抵觸。全國人大係最高權力機關，下有常設機關人大常委¹¹。依照全國人大通過的全國性法律《基本法》，特區可以沿用普通法，但其最終修改權和解釋權屬於全國人大。在人大常委的授權下，特區法院在審理案件時可以在特區自治範圍內解釋《基本法》，但若其涉及中央管理事務或中央與特區關係時，在作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院對有關條款要求人大常委作出釋法。至於在何情況下中央政府可以參與特區的事務，條文並沒有提及，也沒有提及全國人大及人大常委在何情況下可以主動行使《基本法》的修改權和解釋權。如上提及，按中國法制內的權力架構，最高權力係屬於全國人大，除非有明文約束權力行使，理論上可以行使權力改變特區的制度。不過，改變特區制度會否違反《聯合聲明》及《兩公約》內的義務及公民權利，那就不單純是國內法的問題，涉及國際公法及人權法層面的問題。

因此在這「一國兩制」的框架下，「兩制」僅指特區成立後的五十年間不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活不變，確保社會主義制度與資本主義制度間有所區分¹²。然而就中國法律而言，「特區」僅為在全國性法律施行下的特別情況，全國人大仍可根據《憲法》透過國內立法或其他方式改變特區制度。

1. 主權移交初期

在香港主權移交前及移交初期，人大常委即開始透過會議形式通過所謂「決定」，對特區的制度運作與治理產生重大影響。這類「決定」有別於正式的法律條文，其法律性質雖不等同於全國性法律，但在中國法律體系中，依《憲法》規定，全國人民代表大會的職權包括「決定設立特別行政區及其制度」，因此被賦予具有實質法律效力。這類「決定」成為中央政府調整特區制度的重要工具，透過政治決策與憲法性文件的結合，強化對「一國兩制」實施的主導權¹³。人大常委的職權包括「全國人大授與的其他職權」¹⁴。在行使權力作出《決定》時，人大常委似在代表全國人大作出特區制度的決定。作為全國人大的常設機關，人大常委作的《決定》並非行政機關的行政處分，中國《行政訴訟法》並不適用，法制上除全國人大外沒有其他機制可以制衡，遑論特區居民。從中國《國籍法》在特區實施、《基本法》的英文本、到增加在《基本法》附件三所適用的全國性法律¹⁵，均有人大常委通過的《決定》。

早在1997年2月23日，全國人大常委即針對《基本法》第160條的作出一項《決定》，把香港在英治時通過的《香港人權法案條例》部分條文，以抵觸《基本法》為由，不予採納為特區法律。遭到排除的條文，原本明文規定，在解釋及適用《人權法案條例》時，應考慮將《公政公約》中適用於香港的規定，納入該條例第二部列出的 「香港人權法案」¹⁶中，並規定所有先前制定的法例，凡不可與該法例沒有抵觸的解釋的部分，予以廢除；未來所制定之法律，亦須作出與《公政公約》相符的解釋。按照《聯合聲明》¹⁷及《基本法》¹⁸，《兩公約》須通過法律予以實施¹⁹。

(1) 1999年－主權移交後就港人內地子女身分的首次釋法

1997年7月1日，香港主權正式由英國移交予中華人民共和國。移交後不久，於1999年6月26日，全國人大常委會首次就《基本法》作出釋義（下稱「釋法」），成為香港進入主權移交後的首宗《釋法》事件。

此次釋法源於香港特別行政區終審法院在一宗涉及子女居港權的判決。案件爭議在於：在中國內地出生、父母其中一方為香港居民的子女，是否自動取得在港居留權。終審法院作出有利於申請人的判決，認定該等子女具香港居留權。然而，全國人大常委會認為該案涉及中央與特區之間的關係，終審法院未循程序提請釋法，其判決對《基本法》的解釋不符合立法原意。人大常委遂在特區行政長官呈交報告後，通過會議形式作出釋法。值得注意的是，無論《釋法》或《決定》，其作成程序均採閉門會議模式進行，內部討論不公開，亦無須提供具體法律論證或理據說明，這與公開透明、具理由書的司法解釋機制存在明顯差異。

雖然臺灣與中國皆採大陸法系，理論上法律應由立法機關制定、由法院解釋適用，但中國全國人大常委會的《釋法》制度與臺灣之憲法法庭釋憲制度，實際上反映了截然不同的憲政結構與權力配置。臺灣的釋憲程序由憲法訴訟法明文規範，具有嚴格程序、公開審理與理據書寫的要求，強調憲政監督與人權保障；相對之下，中國的人大釋法，則展現了社會主義模式的議會主導，對特區原有的司法獨立與法律安定性帶來制度性挑戰。中國《憲法》規定以社會主義為根本制度的國家，全國人大為全國最高權力機關²⁰，凌駕在行政、司法機構之上。由人大常委所作出的《釋法》，對香港特區的終審法院具有絕對拘束力，特區法院僅能遵從，不得加以審查或拒絕適用。這從法律層次來說不難理解，作為全國性法律《基本法》的解釋權屬於人大常委，凌駕於特區的司法機關之上，對司法獨立形成根本性限制。相較之下，臺灣的憲法法庭屬於司法院之下的專責司法機關，依據《憲法》與《憲法訴訟法》的規定，負責解釋憲法與統一解釋法律、命令。釋憲程序具有公開性、程序正義的要求，並強調法律論證與權利保障。憲法法庭的設置與運作反映三權分立之原則，與行政、立法機關互為制衡。中國並無設置具備憲法審查功能的司法機關，也未賦予法院違憲審查權。《憲法》的最終解釋與制度設計權集中於全國人大及人大常委，是社會主義模式的架構，而非以司法獨立為基礎的憲政秩序。

(2) 2004年－增修人大審批普選機制、否定2007-2008年雙普選的釋法和決定

在2003年7月1日，因為特區政府準備按照《基本法》第23條通過《國家安全（立法條文）條例草案》，引致主權移交後的第一次大型社會運動，約有五十萬人上街遊行反對²¹。在強大民意壓力下，香港政府最終於2003年撤回《基本法》第23條立法草案。此背景下，中央政府對特區的政治制度改革展開更積極干預。2004年4月6日，人大常委主動作出香港主權移交以來第二次《釋法》，針對《基本法》附件一第七條及附件二第三條進行解釋，涉及2007年後香港行政長官及立法會選舉辦法是否及如何修改的程序性問題。

該次《釋法》指出，2007年以後的選舉辦法可以修改，也可以維持不變。若要修改，須依下列程序進行：一、須經香港特別行政區立法會三分之二多數通過；二、經行政長官同意；三、並報請人大常委批准或備案。然而，是否進入修改程序的啟動權，則由以下兩步決定：四、首先由行政長官向人大常委提交報告；五、再由人大常委根據《基本法》規定，並考量特區的實際情況及循序漸進的原則，作出是否可以進行修改的「決定」。此釋法實質上賦予中央政府在選舉制度改革中的「實質否決權」，即使特區立法機關與社會普遍支持改革，若行政長官不提報，或人大常委認為不符「實際情況」與「循序漸進」原則，均可否決改革方案。該次《釋法》開啟了人大常委會對香港選舉制度的實質審查與主導，亦標誌著「高度自治」與民主發展空間的進一步限縮²²；如不修改，2007年後就繼續用第三屆辦法。

2004年同月26日，全國人大緊接著作出《關於2007年行政長官及2008年立法會產生辦法的決定》（以下簡稱「2004年《決定》」）。該《決定》在審閱行政長官提交的報告後，明確認定特區尚未具備實施「雙普選」的條件，亦即行政長官與立法會全部議員均由普選產生。人大常委因此決定，2007年的行政長官選舉及2008年的立法會選舉將不會實施普選。不過，《決定》亦宣稱選舉辦法可作出「適當修改」，以落實《基本法》所述「循序漸進發展民主」之原則。並重申長遠目標是：行政長官由「一個具有廣泛代表性的提名委員會，按照民主程序提名」後由普選產生；所有立法會議員最終由普選產生。然則，在2004年《釋法》與《決定》的制度設計下，普選改革是否得以啟動，不再僅取決於香港本地民意與立法會的民主程序，而是由中央政府，透過行政長官的報告與人大常委的「先決定權」所控制。換言之，普選改革的啟動權與最終審批權皆集中於北京。

此舉架構出一套「由上而下」的民主發展機制，使香港的普選進程完全受制於中央對「實際情況」與「循序漸進」的詮釋標準，事實上架空了《基本法》賦予特區「高度自治」與民主發展的空間。中央得以依自身政治考量判斷是否允許改革啟動，亦可無須具體理由即否決本地廣泛支持的選舉改革方案，深刻影響香港日後的政制發展與法治信任。

(3) 2005年－行政長官任期的釋法

在2005年4月27日，時任行政長官因病辭職，未能完成餘下的任期，為解決繼任人的任期是否應為原行政長官餘下的任期，人大常委為《基本法》第53條第二款作出第三次《釋法》。

(4) 2007年－否定2012年雙普選但於2017年普選行政長官的決定

在2007年12月29日，在審議行政長官的報告後，人大常委再為2012年行政長官和立法會的普選問題作出《決定》：於2012年舉行的行政長官和立法會選舉都不實行普選，功能組別與分區直選的比例維持不變。在此等前提下，2012年的行政長官和立法會產生辦法可按循序漸進的原則修改，2017年第五任的行政長官可以由普選產生；在此之後，立法會的全體議員可以實行由普選產生。

(5) 2010年－批准2012年行政長官及立法會產生辦法修改的決定

經過特區內的政治協商後，在2010年8月28日人大常委批准了特區政府提出《基本法》附件一行政長官的產生辦法修正案的《決定》，把2012年選舉第四任行政長官的選舉委員會人數由800人增加至1,200人，劃分為四大組別。同日，人大常委又通過修改附件二有關立法會產生辦法和表決程序的修正案，把2012年第五屆立法會議員由60人增至70人，功能組別及分區直選各增五席。在此修正案下，特區在立法會通過把功能組別新增五席列為「區議會」²³功能組別，即由特區的18區民選區議員²⁴中提名候選人參選，由特區選民按所屬的五個選區投票選出。加上分區直選議席增多的五席，等於是多了十席全港選民可以直接投票的議席。在立法會的民選議員，所佔有比例是增多了。

(6) 2011年－終審法院提請人大常委就國家豁免問題的釋法

2011年8月26日人大常委按照特區終審法院的提請，就特區是否應適用中央人民政府採取的國家豁免規則或政策，作出了對《基本法》第13條及19條的第四次《釋法》，指中央有權對特區決定特區的國家豁免規則或政策，屬國家外交事務。

^{8 中國《憲法》第六十二（三）條，全國人大有制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他法律的職權。
9 同上，第六十七（三）及（四）條。
10 同上，第五條。
11 同上，第五十七條。
12 《聯合聲明》《附件一》中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體明第一項。
13 《憲法》第六十二條第（十四）項。
14 同上，第六十七條第（二十二）項。
15 有闗國旗、領事、國徽、領海、駐軍及專屬經濟區。
16 引入《公政公約》的部份條文。
17 《聯合聲明》《附件一》第十三條。
18 《基本法》第三十九條規定，兩公約適用於香港的有規定繼續有效，通過特區的法律予以實施。 香港居民享有的權利和自由，除依法外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。
19 英治時期立法會亦通過廢除《公安條例》的部分條文，這些修訂亦以抵觸《基本法》為由而不採用。
20 《憲法》第五十七條。
21 BBC News 中文，「新聞背景：香港七一遊行十年」，2013年7月1日。
22 此先要行政長官就是否修改作出報告，交由人大常委批准的兩步驟在《基本法》是沒有的。原來三步曲，再加此兩步，變成「五步曲」。
23 區議會是地區性諮詢機關，特區劃分為18區，在2023年前大部分議員為透過地區直選的民選議員。
24 有點像我們里長的工作。}

2. 2012年底中國領導層更替後的政策轉向－全面管治權

2014年是一個關鍵的年頭，在6月10日中國國務院發表了《「一國兩制」下香港特別行政區的實踐》白皮書，為「一國兩制」的意義作出新的解釋，包括：

1. 《憲法》與《基本法》共同構成中國對特別行政區所實施之特殊制度與法律架構，確立「一國兩制」的基本原則。在此制度下，中央政府擁有對特區的「全面管治權」，包括部分由中央直接行使的權力，同時授權特區依《基本法》享有「高度自治權」。然而，特區的自治並非完全自主，中央仍保留對其行使自治權的監督與介入權力，並可透過法律及政策調整加以引導與限制。
2. 中央的權力主體包括全國人大及人大常委、國家主席、中央人民政府及中央軍事委員會。這些中央機關分別依照《憲法》及《基本法》行使其權力，具體表現在下列幾個方面：包括對《基本法》的修改權、解釋權、作出具有法律效力之「決定」的權力、立法監督權、宣布特區進入緊急狀態的決定權，以及賦予特區新職權或調整制度的授權權力。中央藉由上述機制，依法履行其對特區的「全面管治權」與憲制責任，對特區制度的演變與發展擁有主導地位。²⁵
3. 「一國」是指中華人民共和國內，特區是國家不可分離的部分，是直轄於中央人民政府的地方行政區域，中央政府有全面管治權，特區的高度自治權唯一來源是中央「授權」，不是完全自治、也不是分權，而是中央授與的地方事務管轄權；限度在於「中央授予多少權力，特區就享有多少權力，不存在「剩餘權力」」。《憲法》明確規定了中華人民共和國的根本制度是社會主義制度、國家基本制度、領導核心和指導思想²⁶等制度和原則。
4. 「兩制」是指香港特區實行資本主義制度，「一國」為「兩制」的前提和基礎，後者從屬和派生於前者，並統一於「一國」之內，兩者並非等量齊觀。在此前提下，依照《基本法》實施「港人治港」、高度自治，並須在堅持「一國」原則下的前提，充分尊重國家主體實行的社會主義制度。
5. 《憲法》是國家的根本法，具有全國最高之法律地位和效力。而《基本法》在特區具有憲制性法律地位，特區之任何法律皆不能與之抵觸，行政、立法、司法都必須符合《基本法》。《基本法》作為全國性法律，適用於全國範圍。特區終審法院對其解釋權，係來自人大常委的授權。人大常委依法行使《基本法》解釋權是維護「一國兩制」和香港法治的應有之義，既是執行《基本法》監督，也是對特區實行高度自治的保障。
6. 行政長官及立法會的產生辦法確立了「五步曲」法律程序： 行政長官向人大常委報告、人大常委作出決定、立法會通過、行政長官同意、人大常委會批准或備案。
7. 在《基本法》的解釋制度上，建立了三種方式：一、人大常委「主動釋法」，二、行政長官向國務院作出報告提請人大常委釋法，和三、終審法院提請人大常委釋法。
8. 在特區與中央的責任安排上，形成了行政長官向中央述職的制度。
9. 最重要是，白皮書強調「堅持以愛國者為主體的『港人治港』」。此一原則指出「港人港治」必須有界限和標準的實施，即為鄧小平強調的必須由愛國者為主體的港人來治理特區。對國家效忠是「從政者必須遵循的基本政治倫理」，如果治港者不能效忠國家和特區，「一國兩制」的實踐就會偏離其正確方向，國家主權、安全及發展將難以維護，特區的繁榮穩定和港人福祉將受到損害。「愛國者治港」的法律依據可見《基本法》之規定：行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席、大多數議員、各級法院法官和其他司法人員均須於職時依法宣誓擁護特區《基本法》並效忠特區²⁷。結語指出，一方面要繼續「一國兩制」的實施，另一方面亦須警惕其他勢力利用香港干預中國內政，並防範、遏制極少數人勾結外部勢力以破壞「一國兩制」的實施²⁸。

該文件預示了中央政府對特區治理方向的一個重要轉變，並為其往後高度介入特區事務訂立了一個政策調整的藍圖。這些政策與《聯合聲明》及《兩公約》的精神與目的顯有不符。具體而言，中央政府主張的「全面管治權」和「愛國者治港」原則，究竟如何能與「一國兩制」、「高度自治」和「港人治港」相容，引發諸多疑問。原本由中央政府負責管理的是軍事和外交，新的政策主張其餘所有特區事務亦屬中央治理範疇，並強調治理香港的領導人須由「愛國者」專屬。法律層面而言，不論《憲法》或《基本法》皆無對於「愛國者」 的明確定義。然而，《憲法》在序言有提及「在長期的革命、建設與改革過程中，已形成由中國共產黨領導的，有各民主黨派及人民團體參與的，包括擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力於中華民族大復興的愛國者的廣泛愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。」綜觀特區轄下，能符合此「愛國者」條件的應是特區的建制派人士。

(1) 2014年－普選基於由提名委員會提名的行政長官候選人

2014年8月31日，人大常委在審議香港行政長官在2014年7月15日提交的報告後，作出了關於特區行政長官普選安排及2016年立法會產生辦法的《決定》（下稱831決定）。該決定指出，行政長官於2017年可以實施由普選產生，惟須遵循以下程序：由一個「具有廣泛代表性」的提名委員會 提名兩至三名候選人，每名候選人須取得該委員會過半數成員的支持，然後交由選民從中選舉一人當選，最終再由中央政府予以任命。有關普選程序制度安排將會在《基本法》附件一的規定作出修改。倘若改革方案未能通過，則繼續適用上屆行政長官的選舉辦法。至於2016年的立法會選舉，則繼續適用第五屆的規定。實施行政長官普選後，立法會普選尚需配合人大常委就《基本法》附件一及附件二所做的解釋進行。關於提名委員會 的組成，人大常委副秘書長李飛於2014年8月27日的會議所做《說明》表示，行政長官必須由「愛國愛港」人士擔任，並指出提名委員會應承襲現行選舉委員會之模式，即由1,200人組成，並以四大組別等比例分配之方式構成。官方認為此種安排體現了「普及而平等的選舉原則」。按此831決定，所謂行政長官普選，實際上就是由提名委員會篩選候選人，再交由全體選民投票選出一人出任。至於立法會方面，全面普選仍無具體時間表；到2016年，特區主權移交屆時已過了十九年，立法會選舉安排仍是一半由功能組別產生。

831決定後引發了社會極大爭議，2014年9月26日香港爆發了一系列爭取「真普選」之公民運動，後被稱為「雨傘運動」。運動期間，參與者佔據了多個地點，包括金鐘政府總部周邊，行動歷時共81天。根據民調推估，約有120萬人曾參與該次運動²⁹。然而儘管社會反應熱烈，中央政府仍未就 831決定做出調整。事件過後，2015年6月18日，特區政府根據上述決定提出政改方案，主張由1200人組成提名委員會作為行政長官產生機制之基礎，並將《行政長官產生辦法決議案》提交立法會決議³⁰，惟最終未能通過³¹。再者，2016年2月8日農曆年初一，因官方取締無牌小販之行動，於旺角發生了大型警民衝突，多名社運人士被捕，後被控告暴動罪，該事件後被稱爲「魚蛋革命」。

2016年9月4日，香港特別行政區舉行第六屆立法會選舉，該次選舉中，地方選區投票率為58.28%³²，最終民主派在70席中獲得29席，建制派則取得40席，較前一屆減少3席。值得注意的是，自該次選舉起，特區政府開始以行政手段對立法會候選人進行政治審查。部分參選人因未通過選舉主任的政治審查，其提名被裁定無效，褫奪參選權³³，實質上構成對被選舉權之限制。

2016年10月12日，第六屆立法會召開首次會議，候任議員須就職宣誓。有部分民主派候任議員在宣誓過程中加入個人用語、特定動作或展示標語裝置，被視為未依法律完成宣誓，因此不具備議員資格。立法會主席其後安排該等議員於同月18日重新進行宣誓。但時任行政長官主張該等議員觸犯了「拒絶或忽略作出誓言」之法律規定，遂於再次宣誓前向高等法院原訟法庭提出申請，要求對兩名民主派候任議員頒布禁制令，並聲請法院宣告其喪失擔任議員的資格。

(2) 2016年－對議員宣誓的合法要件作具追溯力的釋法

當相關案件仍於法院審理期間，人大常委於2016年11月7日主動針對《基本法》第104條作出《釋法》。該條原規定，香港特區之公職人員，包含立法會議員，在就職時必須要依法宣誓擁護《基本法》及效忠特區。人大常委之釋法明確指出：未依法進行有效宣誓或拒絕宣誓者，皆不得就任公職；宣誓程序須符合法定要求，宣誓人必須真誠、莊重地進行宣誓，且須准確、完整、莊重地宣讀法定誓言；對不符上述標準之宣誓，應視為無效宣誓，不得重新安排宣誓。

原訟庭在2016年11月15日作出判決，判決兩名立法會議員宣誓無效，並宣布喪失議員資格³⁴。兩人均向上訴庭提出上訴，上訴庭於同月30日作出維持原判之判決，並指出特區有遵照人大常委的《釋法》判案之義務³⁵。兩人向上訴法庭申請許可上訴至終審法院，惟該申請於翌年1月16日遭上訴法庭駁回。上訴法庭指出，即使該次《釋法》係於爭議性宣誓行為發生後作出，仍具有追溯適用效力，回溯至《基本法》生效之日³⁶。該判決實質上確認，人大常委所作之《釋法》，得就個別案件之事實於其發生後作出決定其合法與否，對既有具體法律爭議案件具有追溯適用之效力。

在前述兩名議員失去資格後，時任行政長官於2016年12月2日再度對另外四名民主派候任議員提出訴訟，主張其宣誓不符法定要求，請求法院作出宣誓無效之判決。經審理後，原訟法院於2017年7月14日作出判決，宣布四人宣誓無效，失去議員資格。四人不服判決，向上訴庭提出上訴，惟上訴庭於2019年2月15日維持原判。其後，該四人申請上訴至終審法院之許可，亦於同年6月13日被拒絶。

經歷兩輪行政訴訟後，原本於該屆立法會中取得29席之民主派議員，僅剩23人保有席次，特區立法機關之政治版圖因此發生實質變化。

(3) 2019年－人大常委制訂《國家安全法》列入《基本法》附件三

2019年初，香港特區政府推出《逃犯條例》修訂草案，引發大規模民間抗議行動（後稱「反送中運動」）。自6月起，數以百萬計市民參與反送中運動，進而爆發持續了數月的大型警民衝突。

在此背景下，香港特區政府於2019年11月24日舉行區議會選舉，全港設18個選區，選出452名民選區議員。雖然雖然區議會職權限於地區事務，並不具實質行政權，但該次選舉投票率高達71.23%，創下歷史新高³⁷，遠高於2016年立法會選舉。選舉結果顯示民主派大幅擴張議席，從上一屆的124席增至388席，建制派則由327席大幅減至86席（其中包含27名由鄉事委員會主席擔任的當然議員）。最終，18區中有17個區議會由民主派掌控，顯示強烈民意反彈。

2020年初，新冠肺炎疫情爆發，特區政府隨即實施社交距離與隔離措施，社會運動逐漸平息，反送中運動結束。同年9月，原定舉行第7屆立法會選舉。民主派為備戰選舉，展開協調並舉辦內部初選。初選發起人提出35+的方案，冀能在立法會選舉中取得35席以上，藉由否決特區政府財政預算案向政府施壓，促使其進行政制改革。

2020年5月28日，全國人大召開會議並作出《決定》，授權人大常委制訂適用在特區的《中華人民共和國維護國家安全法》（下稱「國安法」）及其實施機制，並將《國安法》納入為《基本法》附件三所列之全國性法律。人大常委在2020年6月30日通過《國安法》議案，並於當晚11點生效，期間未經特區公開諮詢，特區政府及居民直至生效前不久才得知其具體條文內容。《國安法》係依全國人大授權制定，作為全國性法律，其法律位階與《基本法》同等。人大常委首次透過加入《國安法》於《附件三》的全國性法律，直接針對特區管治立法³⁸。原本按《基本法》特區應自行按照《基本法》第二十三條訂立的國家安全法律，2003年在民意反對下撤回。《國安法》完全繞過特區立法機關，人大常委以國家立法程序進行。

按照《國安法》規定，特區須設立國家安全委員會（下稱「國安委」），由特區行政長官、政務司司長、財務司司長、律政司司長和其他紀律部隊首長組成。國安委所做決定不受任何機構干涉，亦不得接受司法覆核，實際上成為特區治理體系之核心機構。同時，中央政府另在香港特區設立維護國家安全公署（下稱「國安公署」），負責監督特區履行維護國家安全職責，並可辦理特定國安案件，代表中央直接介入特區執法體系。《國安法》訂有四項主要罪名，包括分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪及勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪，最高刑罰可至無期徒刑。法律亦對是否可以具保設有嚴格限制，除非法官有充分理由相信嫌疑人或被告不會繼續實施危害國安的行為，否則不會停止羈押。此外，行政長官有權指定某些法官為國安法官審理國安案件，並可就是否涉及國家安全或國家機密發出對法院具拘束力之證明書。若涉及外國勢力而使特區法院在管轄上有困難時，最高人民法院可以指定中國法院審理。雖然《國安法》明文提及兩公約於香港適用，但以上條文已被指出與《公政公約》保障之基本人權原則存在明顯衝突³⁹。此外，在社會主義法制下的全國性法律如何在普通法制度的司法管轄區進行解釋及適用，這正是涉及「一國兩制」的核心法律問題：如何協調兩種不同的法律制度在同一法律管轄區同時運作。當然，從中國法律的體系觀之，《國安法》作為全國性法律，其法律位階駕凌於《香港人權法案條例》等香港本地立法 ，完全沒有餘地。

2020年7月11至12日，民主派舉行初選，涵蓋了五個分區直選及兩個功能組別的參選人。共有近61萬人參與投票⁴⁰。然而，於正式提名參選第七屆立法會選舉時，多名民主派的參選人被選舉主任裁定其提名為無效，理由為其「不真確地及不真誠地擁護《基本法》及效忠特區」，導致至少12名候選人喪失參選資格⁴¹。

(4) 2020年－推遲2020年立法會選舉的決定

2020年8月11日人大常委作出《決定》，因應新冠肺炎疫情在考慮行政長官報告後，將第七屆立法會選舉推遲一年。第六屆立法會在2020年9月30日後繼續履行其職責。

(5) 2020年－再次作出立法會議員資格的決定

在2020年11月11日，依香港特區行政長官的要求，人大常委作出有關立法會議員資格問題的《決定》，旨在確保立法會議會議員須符合擁護《基本法》及效忠特區的憲制要求。該《決定》指出，凡立法會議員有以下行為者，均不符合上述條件，包括：宣揚或支持港獨主張、拒絕承認國家對香港行使主權、尋求外國勢力干預特區事務，或從事其他危害國家安全之行為此等情形一經依法認定，即喪失議員資格，無須再經其他法律程序，該標準亦適用於未來立法會選舉之候選人與當選人。根據上述《決定》，香港特區政府於同日宣布⁴²，四名時任民主派在任議員即刻失去議員資格。此舉未經過法庭審理程序即生效，引起廣泛關注。隨後，民主派其餘議員於同日宣布總辭。至同月12日，共計15名民主派議員遞交辭職信⁴³。至此，立法會只剩下兩名非建制派的議員，形成了由單一政治光譜主導的立法機關。

在此之後，香港特區政府進一步以《國安法》展開執法行動。2021年1月6日特區警察國安處以涉嫌違反《國安法》的「顛覆國家政權罪」為由，逮捕 57名曾參與2020年民主派立法會初選之人士⁴⁴。至同年2月28日，特區政府正式對其中47人提起刑事訴訟 （即「47人案」），並羈押⁴⁵大多數被告，引發國際間對香港人權與司法獨立狀況之高度關注。

(6) 2021年－完善以「愛國者治港」選舉制度的決定

2021年3月11日，全國人大主動作出了有關完善特區選舉制度的《決定》，以符合「一國兩制」方針及特區實際情況，強調確保「愛國者治港」之實踐。該《決定》完善了特區選舉制度， 並確保「港人治港」係以愛國者為主體，以鞏固中央對於香港特區治理的主導地位。根據《決定》，將設立一個具有廣泛代表性的選舉委員會，負責選舉行政長官及部分立法會議員。選舉委員會由五大界別組成，總人數為1500人，並涵蓋不同行業及社會階層。根據新制度，選舉行政長官候選人須獲得不少於188名委員提名，且每個界別提名的委員不得少於15人，候選人須獲全體委員會過半數支持始為當選。立法會席次則增至每屆90人，並通過三種方式產生：選舉委員會、功能團體及分區直選。同時，制度中亦增設特區候選人資格審查委員會，負責審查並確認選舉委員會、行政長官和立法會議員之候選人資格。此外，全國人大授權人大常委按此《決定》修改《基本法》附件一（行政長官產生辦法）和附件二（立法會產生辦法），並令特區政府再按其修改有關的法律。2021年3月30日人大常委通過修訂《基本法》。附件一，選舉委員會的五個界別為：

1	工商、金融界	300人
2	專業界	300人
3	基層、勞工和宗教等界	300人
4	立法會議員、地區組織代表等界	300人
5	香港特區全國人大代表、香港特區全國政協委員和有關全國性團體香港成員的代表界	300人
	合共：	1500人

在2021年3月30日人大常委亦通過修訂《基本法》附件二，立法會產生辦法和表決程序如下：

1	選舉委員會選舉的議員	40人
2	功能團體選舉的議員	30人
3	分區直接選舉的議員	20人
	合共：	90人

根據修訂後的立法會選舉制度，參選「選舉委員會選出的議員」的候選人，須獲不少於10名及不多於20名的選舉委員會委員（見《基本法》「附件一」）提名，且每個界別參與提名的委員不得少於2名，亦不得多於4名，最終得票最多的40名候選人當選。 另外，分區直選的候選人須獲得所在選區不少於100個，但不多於200個選民提名，並同時獲得選舉委員會五大界別各界別不少於2名，但不多於4名委員的提名。選民投票選擇一名區內候選人，最後得票最多的兩名候選人當選。

除此之外，新設的候選人資格審查委員會，得依據《國安法》成立的國安委所提供的審查意見書，作出對選舉委員會、行政長官及立法會議員候選人的資格審查。並根據制度的設計，其所作之資格認定屬終局性決定，依法不得提起任何訴訟。上述新制度自2021年3月31日正式實施。

關於如何定義「愛國者」於法律上是不容易的工作。《決定》只表示特區應當健全和完善有關資格審查機制，但本身並未就形式審查或實質審查提供具體指引或說明。由國安委所作出之評定準則與程序亦未公開，外界難以得知相關決策依據與標準，且司法機構亦無審查該類決定之權限，不僅程序缺乏透明性，對於參政權亦出現實質限制。

選舉制度完善後，新一屆的選舉委員會於2021年9月20日進行選舉。結果顯示，在當選的1488人當中，僅一人非建制派，選民人數亦由先前超過24萬人大幅減少至7971人（或由機構代表組成）⁴⁶。第七屆立法會選舉於2021年12月9日舉行，最終幾乎全數當選者為建制派代表，投票率為30.20%⁴⁷，為歷屆新低。第五任行政長官的選舉則在隔年5月8日舉行，僅一名後選人登記參選，最終在1428名選舉委員會委員中獲得1416票，得票率達97.74%⁴⁸。

2024年3月19日，經過完善後的立法會全票通過《維護國家安全條例草案》（下稱「國安條例」）以落實《基本法》第23條規定。該條例從3月7日公布草案到通過僅花了11天，並於同月23日生效，新增叛國、叛亂、破壞、間諜、外部干涉和竊取國家機密⁴⁹等罪名。

(7) 2022年－對聘用海外律師處理《國安法》案件的釋法

2022年12月30日，人大常委作出第六次的《釋法》，回應特區政府針對《香港國安法》第14條與第47條所提出之釋法請求。此釋法源於同年11月高等法院批准被告黎智英⁵⁰聘用英國御用大律師為其訴訟代理人，以處理涉及《國安法》的刑事案件。律政司隨後上訴至終審法院，但該上訴遭到駁回⁵¹。其後，特區行政長官據此向人大常委提請就《國安法》相關條文進行《釋法》。按照此次《釋法》，若在《國安法》案件中聘用海外律師，此舉涉及國安問題，須獲香港國安委之審查，並要取得行政長官開具之證明書，該決定實質上否定了終審法院對該案所作的判決。黎智英後向高等法院申請司法覆核許可，請求法院裁定該釋法不應溯及適用於其個案，但遭法院駁回。判決理由指出，法院無權以《國安法》違反《基本法》或《公政公約》為由進行司法覆核，亦不得以《國安法》不符《基本法》或《香港人權法案》而裁定其違憲。法院亦言明，國安委員會所做決定不屬司法審查的範疇⁵²。該《釋法》所具之追溯力效力亦獲確認，可適用於《國安法》相關案件。

2024年5月30日，高等法院原訟庭就「47人案」作出裁決理由⁵³，裁定其中14名不認罪的被告人違反《國安法》第二十二（三）條之「顛覆國家政權罪」。法院認爲，該等被告與他人協議，若於2020年的立法會選舉中當選並取得過半數議席，將採取「無差別否決」財政預算案之策略，以向政府施壓促使立法會解散以及行政長官辭職為「非法手段」，構成對特區政權機關依法履行職的嚴重干擾與破壞，依法屬於顛覆行為。其餘31名被告此前已認罪，另有兩名被告在審訊後獲判無罪。三名國安法官在判決中直接援引全國人大常委會副委員長王晨在第十三屆全國人大三次會議就《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行的決定（草案）》所做之說明，以詮釋《國安法》的立法目的。判決中強調，案件除涉及本地反華勢力癱瘓立法會運作之圖謀外，也牽涉外國及外部勢力干預，法庭有責任依據《國安法》制止並懲治有關行為。就首被告人戴耀庭量刑起點為12至15年，因其認罪而扣減至10年徒刑；其他被告則視其參與程度及求情理由，判刑4年2個月至7年9個月不等⁵⁴。

2025年5月12日，特區政府首次向立法會提出增訂兩條《國安條例》的附屬法例，並於2025年5月13日生效，前後討論不足24小時⁵⁵。該附屬法例規定國安公署及其人員執行職務不受特區管轄，特區政府有責任追究妨礙其執行職務之行為。此立法依據為《國安法》第55及57條，指出在特定情況下，特區政府或國安公署可報請中央批准，由國安公署行使執法與司法管轄權，並適用《中華人民共和國刑事訴訟法》相關程序規定。該附屬法例進一步規範特區政府應如何配合國安公署工作及相關刑事責任之承擔⁵⁶。

^{25 白皮書第二部（一）條「特別行政區制度在香港的確立」。
26 《憲法》序言指，中國各族人民在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、」三個代表」重要思想指引下；在2018年修憲再加上「科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想」。
27 白皮書第五部分第（一）至（三）條。
28 即後《國安法》中之「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」。
29 中文大學傳播與民意調查中心「香港民意調查與政治發展」調查結果，受訪者有20.1%曾到場參與支持佔領運動（2014年12月18日發表）。按該中心根據人口比例加權推算，全港有120萬人曾到場參與支持佔領運動（蘋果日報2014年12月19日報導）。
30 BBC NEWS 中文，新聞資料：香港政改大事表，2015年6月17日。
31 立會大比數否決方案，28票反對8票贊成（蘋果日報2015年6月18日報導）。
32 2016年立法會選舉投票率網頁
33 例如候選人梁天琦，提名無效的理由包括考慮他多次在報章的主張涉及港獨主張，沒有簽署選舉委員會提供的確認書，確認明白擁護基本法等。雖然梁曾向法院就要求簽署確認書等事項進行司法覆核（即如在台灣為行政處分進行行政訴訟），但法院拒絶緊急審理要求。其後即使梁改變立場表示不支持港獨，但選舉主任不信納他真正改變主張，在徵詢法律意見後，決定他的提名無效。
34 按法官的判詞，即使沒有人大常委的《釋法》，按特區有關宣誓的法規，兩人也是「拒絶或忽略」作出誓言，故失去議員資格。（HCMP 2819/2016, 15/11/2016）
35 CACV 224/2016, 30/11/2016
36 上訴法院按照終審法院在1999年的案例指《釋法》效力由1997年7月1日開始（第53段，CACV 224/2016, 16/01/2017），上訴庭案件編號 CACV224/2016，2017年1月16日判詞。
37 2019年區議會選舉投票率網頁
38 《基本法》和《國安法》是專為特區而設的特別法，與前者附件三內適用的全國性法律不同。
39 例如無罪假定、人由自由不受限制、未審前不應受罰、司法獨立不受行政干預等。雖然中國是《公政公約》簽署國，但並沒有進行國內立法批准《公政公約》實施。
40 「61萬人投票 傳統泛民告急 戴耀廷：港人再創奇蹟 黃碧雲：會尊重初選協議」，明報，2020年7月13日。
41 「特區政府支持選舉主任就若干立法會換屆選舉獲提名人士提名無效的決定」，香港特別行政區新聞公報，2020年7月30日。
42 「特區政府根據全國人大就香港特區立法會議員資格問題所作出決定而宣布喪失立法會議員資格的人士」，香港特別行政區新聞公報，2020年11月11日。
43 「香港立法會泛民主派總辭：港澳辦斥「頑固對抗」 英國傳召中國大使批北京違《聯合聲明》」，BBC NEWS 中文，2020年11月12日。
44 「香港《國安法》：警方出動千餘警員拘捕逾50名參與民主派初選人士」，BBC NEWS 中文，2021年1月6日。
45 「香港《國安法》最大規模搜捕行動：47名被捕人首次提訊 不獲保釋」，BBC NEWS 中文，2021年3月2日。
46 「香港選委會選舉：產生新一屆選委會 1488人中只有一人不屬建制派」，BBC NEWS 中文，2021年9月20。
47 「香港立法會選舉：親北京陣營大獲全勝，投票率僅3成創新低」，BBC NEWS 中文，2021年12月20日。
48 「香港特首選舉：唯一候選人李家超當選新任行政長官」，BBC NEWS 中文，2022年5月8日。
49 「香港基本法23條立法懶人包：內容是什麼？和國安法哪裡不同？引起什麼爭議？」，商周，2024年3月21日。
50 前香港蘋果日報創辦人，被控《國安法》的「勾結外國或者境外勢力危害或家安全罪」，審訊現仍在進行中。
51 「黎智英案：中國人大再次為香港釋法的爭議焦點」，BBC NEWS 中文，2022年12月6日。
52 「指國安委越權倡拒Tim Owen簽證　黎智英申司法覆核許可被駁回」，法庭線，2023年5月19日。
53 「香港「47人案」：14人「串謀顛覆」罪成，2人脫罪律政司擬上訴」，BBC NEWS 中文，2024年5月30日。
54 「香港「47人案」：戴耀廷被判囚10年，積極參與者量刑起點為7年監禁」，BBC NEWS 中文，2024年11月19日。
55 「香港火速為基本法23條立法訂附例 南華早報：北京定死線」，中央社，2025年5月17日，聯合新聞網。
56 「國安法附例｜先訂立後審議　案件若內地直接管轄　特區公務員需提供一切協助」，集誌社，2025年5月12日。}

肆、結論

縱然《基本法》內本沒有什麼變動，全國人大及人大常委對其三份附件的更改增減，中國中央政府可以透過行政長官的任命（行政）、立法會的選舉機制（立法）和替特區直接立法約束法院（司法），使到香港原有接近西方的三權分立制度完全改變，英治時的普通法法制被中國法律凌駕於上，建造了一個三權由中央政府掌控的「行政主導」⁵⁷模式，特區的自由、民主、人權、法治已經起了極大的變化，其制度與中國的社會主義制度越加接近，原本在《聯合聲明》及《兩公約》的保障似有若無。事實上，聯合國人權事務委員會亦關切《國安法》在特區優先於其他本地法律，凌駕於《公政公約》保護的基本權利和自由之上，對沒有採取措施確保人大常委對《基本法》的解釋完全符合《公政公約》及和表示關切，要求停止《國安法》在特區施行⁵⁸。特區政府未有遵循，後來更迅速地通過《國安條例》及附屬法例。從這二十餘年的實踐可見，「法治」就是一個美麗的誤會，「以法治國」（rule of law） 與「依法治國」（rule by law） 在雙方也是在談「法」，但在中國的法學而言，「黨的領導是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。」

這正如當人們被安排到高級飯店用餐，見到琳瑯滿目的菜單時，別忘留意下邊的一排小字：「視乎廚房供應」。

^{57 「著眼實質職權－行政主導制度」，鄭若驊（前律政司司長），星島日報，2020年9月9日。
58 包括《國安法》對刑事犯罪的行為和舉止不夠明確，破壞了法律確定性原則，移交國安案件到中央人民政府機關審理不能確保特區在公約的義務不能履行等，聯合國公民及政治權利國際公約，人權事務委員會關於中國香港第四次定期報告的結論性意見，2022年11月11日。}