《法官法》個案評鑑三週年工作報告
2015-1-05
2012年1月6日實施的《法官法》個案評鑑制度,創設法官評鑑委員會與檢察官評鑑委員會[1](以下簡稱「法評會」、「檢評會」),受理個案評鑑之請求[2],審議法官、檢察官有無懲戒之必要,決議是否移送監察院或人事審議委員會[3]。
法官、檢察官評鑑委員任期為二年[4],第一屆自2012年1月至2014年1月。第一屆法評會任內審議12件評鑑請求案,有5人決議移送監察院審查,移送率41%;第一屆檢評會任內審議22件評鑑請求案,有8人決議移送監察院審查,移送率36%;成績差強人意。
2015年1月,走過一半的任期的第二屆法評會審議13件評鑑請求案,只有2人決議移送監察院審查,移送率15%;第二屆檢評會審議17件評鑑請求案中,只有1件決議移送監察院審查,移送率僅剩令人吃驚的6%!
慘不忍睹,似乎仍不足以形容第二屆法評會與檢評會迄今為止的表現,在《法官法》實施屆滿三周年、第二屆法評會與檢評會尚留有一年任期的今天,司改會總結目前為止的工作經驗,分析阻礙個案評鑑制度發揮功能的因素,並建議未來的改革方向。
《法官法》規範對象不限於文義所指的法官[5],亦包括檢察官。制度設計上,各自分由司法院設置的法評會與法務部設置的檢評會所掌理,委員會組成亦有所不同。故以下分析個案評鑑制度實施概況時,將分別觀察,並比較二者的執行成效。
法評會、檢評會的案件來源,依《法官法》規定,包含司法院及各級法院、法務部及各級檢察署、法官或檢察官三人以上連署、各律師公會,以及依法許可之民間團體。目前台灣不適任法官、檢察官案例的發掘,主要是透過司改會受理民眾陳請,並向法評會、檢評會提出評鑑請求,尤其是檢察官個案評鑑,有高達86%的案件來自司改會的檢舉(參見表2-1、表2-2)。
請求機關 | 法評會 案件總數 |
司改會 | 司法院、各級法院 | 律師公會 | 其他民間團體 | 其他 |
案件數(件) | 30 | 19 | 6 | 2 | 2 | 1 |
比例(%) | 100% | 63% | 20% | 7% | 7% | 3% |
請求機關 | 檢評會 案件總數 |
司改會 | 法務部、各級檢察署 | 律師公會 | 其他民間團體 | 其他 |
案件數(件) | 44 | 38 | 4 | 2 | 0 | 0 |
比例(%) | 100% | 86% | 9% | 5% | 0% | 0% |
由於《法官法》第35條第3項,限制人民不能直接向評鑑委員會申訴法官、檢察官,必須透過《法官法》所規定或許可的請求權人,始得向評鑑委員會提出個案評鑑請求。據此,欲了解「法官法個案評鑑制度」實施狀況,即不能滿足於評鑑委員會所受理案件之數據統計,必須將請求權人所受理案件的數量,也列入觀察。司改會作為得請求個案評鑑之民間團體,又提出最多的評鑑案,內部受理人民申訴之統計數據,亦為分析個案評鑑制度實施概況之重要資料素材。
首先,對照司改會歷年收受民眾陳請案件的總數,可以發現,提出評鑑請求的個案,僅佔總受理案件數的二成不到(參表2-3)。
執行情形 | 陳請法官評鑑 | 陳請檢察官評鑑 | ||
件數 | 比率 | 件數 | 比率 | |
受理民眾陳請案件數(件) | 328 | 100% | 230 | 100% |
個案評鑑請求案件數(件) | 19 | 6% | 38 | 16% |
決議無法提出個案評鑑請求案件數 | 234 | 71% | 140 | 61% |
行政處理中案件數[6] | 75 | 23% | 52 | 23% |
接著,再分析司改會未成案的人民申訴,亦即決議無法提出個案評鑑請求的案件數。(參圖2-1、圖2-2)「情節不嚴重」,是司改會判斷無法協助的最主要理由。這顯示了,司改會作為請求權人,確如立法者所期待,肩負案件把關與最基本的篩選責任[7]。
至於排名第二無法成案的理由,法官評鑑案與檢察官評鑑案則有不同。申訴法官不成案,除了「法律見解」是依法不得申訴者外,「超過時效」是第二常見的狀況。至於申訴檢察官不成案,「欠缺卷宗」的情形是第二常見的。
推論為何兩者存在如此的差異?一個可能的解釋是:民眾通常都會等待判決定讞後,才來司改會申訴前審的法官,往往已超過《法官法》所定二年的時效期間。而民眾多在獲致不起訴處分後,旋即申訴檢察官,不易罹於時效。不過,若是獲致不起訴的民眾,未及聲請交付審判,將無法閱覽偵查卷宗,常使司改會因為欠缺事證,難以審查。
申訴人撤回申訴 | 超過時效 | 申訴法律見解 | 情節不嚴重 | 欠缺光碟 | 欠缺卷宗事證 | 官方已懲處 | 申訴其他非屬評鑑事由 | 總計 |
16件 | 35件 | 35件 | 85件 | 16件 | 21件 | 4件 | 22件 | 234件 |
申訴人撤回申訴 | 超過時效 | 申訴法律見解 | 情節不嚴重 | 欠缺光碟 | 欠缺卷宗事證 | 官方已懲處 | 申訴其他非屬評鑑事由 | 總計 |
6件 | 11件 | 26件 | 40件 | 10件 | 31件 | 6件 | 10件 | 140件 |
然而,即便民眾在法定時效期間內提出陳請、辛苦備齊所涉及案件相關卷宗資料、並經司改會評估情節重大,進而辛苦地撰寫評鑑請求書、提出評鑑請求,絕大多數的案件,仍被法評會、檢評會無情地打了回票。尤其,2014年第二屆評鑑委員會重新改組後,案件移送監察院的比例急速下降(參圖2-3)。於是,引發疑問,評鑑委員會(特別是檢察官評鑑委員會),何以不斷駁回司改會費心篩選的個案評鑑請求案件?
年度 | 法官評鑑委員會 | 檢察官評鑑委員會 | ||
移送監察院人數/審案數 | 移送比率 | 移送監察院人數/審案數 | 移送比率 | |
2012 | 2人/ 4件 | 50% | 1人/ 1件 | 100% |
2013 | 3人/ 8件 | 37% | 8人/21件 | 38% |
2014 | 2人/13件 | 15% | 1人/17件 | 6% |
《法官法》針對個案評鑑,設計一套個案評鑑請求之「中介機制」,司改會與其他法定請求權人,兼有雙重功能:一是先篩選案件,二是啟動評鑑委員會投入對特定受評鑑人之調查。由司改會等請求權人的角度觀看,請求評鑑僅是說服評鑑委員會啟動職權的過程。據此,「評鑑委員會(特別是檢評會)何以不斷駁回司改會費心篩選的個案評鑑請求案件」之提問,即可被轉譯為「司改會等評鑑請求機關,何以無法說服評鑑委員會?」
要能有效說服,重點在於交換正確的訊息,以及善意互信的溝通。具體內涵包括知悉受評鑑法官、檢察官答辯內容、聽取錄音、閱覽卷宗、到會表示意見、列席評鑑會議等,程序參與權的重要性即在於此。「法官法個案評鑑制度」中有關程序參與的規範僅見於《法官法》第41條第5項:「法官評鑑委員會得為必要之調查,或通知關係人到會說明;調查所得資料,除法令另有規定外,不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄。 」,以及《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》第9條:「受評鑑法官得向本會請求閱覽、抄錄、複印或攝錄卷內文書資料。但有下列情形之一者,本會得限制或拒絕之︰一、個案評鑑事件決議前擬辦之文稿。二、個案評鑑事件決議之準備或審議文件。三、為第三人之正當權益有保障之必要。四、其他依法律或基於公益,有保密之必要。」
在請求權人得否聲請閱覽卷宗議題上,法評會與檢評會均將請求權人解釋為《法官法》第41條第5項除外的「其他機關」,再結合法官評鑑委員會評鑑實施辦法第9條之反面解釋,否定請求權人聲請閱覽卷宗的權利[8],限制請求權人如司改會取得正確訊息的管道。
在善意互信的溝通上,第一屆的法評會、檢評會均開放司改會到會表示意見、聽取錄音光碟外,第一屆法評會在審議中,尚會貼心地發文詢問司改會是否補充評鑑請求範圍或理由,以為評鑑討論的參考。相同的,第一屆檢評會亦作成決議,一律寄送受評鑑檢察官答辯書副本予司改會表示意見,以利評議參酌。
但是,第二屆評鑑委員會重組後,法評會尚不明顯,檢評會與司改會的互動每況愈下,越來越排斥賦予司改會程序參與的機會。再加上個案評鑑會議原則不公開,等同司改會遞出評鑑請求書後,只能被動地等待檢評會作成評鑑決議。(參表3-1、3-2)亦即,目前請求權人的程序參與權,完全寄諸於評鑑委員會對《法官法》第41條第5項的隨意填充解釋,令人無所適從。
第一屆法評會 | 第二屆法評會 | |
司改會請求評鑑案件 | 10 | 9 |
請司改會到會表示意見 | 1(101評字第1號) | 1(103評字第1號) |
請司改會觀看錄音譯文,補正評鑑請求理由 | 2(102評字第4號) | 1(102評字第10號) |
請司改會到會聽取錄音 | 0 | 3 (103評字第1號、103評字第2號、103評字第4號) |
第一屆檢評會 | 第二屆檢評會 | |
司改會請求評鑑案件 | 20 | 18 |
寄送受評鑑人陳述意見書,請司改會表示意見 | 1(102評字第5號) | 0 |
請司改會閱覽庭訊錄影並表示意見 | 6 (102年評字第9號、102評字第10號、102評字第11號、102評字第12號、102評字第14號、102評字第15號) |
3 (102年評字第21號、103評字第7號、103年評字第9號) |
請司改會指派一人到場旁聽證人、受評鑑人表示意見 | 2 (102評字第16號、102評字第18號) |
0 |
檢評會與司改會日益惡劣的互動,已經反應在檢評會作成的個案評鑑決議的結果。其中以「已逾2年請求期間」理由駁回的9件案件,最能說明此情況。多數民眾起訴後就在審判程序中疲於奔命,根本無暇思及對檢察官提出陳請,因此《法官法》第89條第4項1款例外允許在檢察官有極嚴重不適任行為時,得自案件確定後才起算時效,作為2年時效過短的解套方案。
然而,檢評會全不考慮此例外規定,一律以去脈絡化的方式思考評鑑請求案,採取最嚴苛時效計算方法,絲毫不認為針對時效計算的方式,應有放寬審查之必要,連與司改會在程序溝通、聆聽意見陳述,亦顯無意願。
目前,評鑑委員會與司改會互動不良的問題,不但導致雙方審案資源的浪費,更使人民蒙受最大不利益,進而變相造成「評鑑法官較易,檢舉檢察官甚難」之個案評鑑現況。(參表3-3)
案號 | 受評鑑人 | 檢舉團體 | 檢舉事由 |
102年度檢評字第22號 | 林天麟 | 司改會 | 檢察官辦理重大案件未親自開庭,11次偵查庭全由檢察事務官調查,不起訴書內容錯誤百出。 |
103年度檢評字第01號 | 郭啟東 | 司改會 | 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。 |
103年度檢評字第02號 | 張啟彬 | 司改會 | 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。 |
103年度檢評字第03號 | 田炳麟 | 司改會 | 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。 |
103年度檢評字第04號 | 陳明光 | 司改會 | 上訴最高法院,聲明上訴後,完全沒有提出上訴理由書。 |
103年度檢評字第05號 | 鄭鑫宏 | 司改會 | 詐欺取財罪依法不得上訴三審,卻上訴至最高法院。 |
103年度檢評字第06號 | 董和村 | 司改會 | 被告一、二審無罪,卻不知妥速審判法第9條規定,濫行上訴至最高法院。 |
103年度檢評字第11號 | 林嚞慧 | 司改會 | 嚴重違反偵查不公開,洩漏國家機密。 |
103年度檢評字第13號 | 楊大智 | 台北律師公會 | 調查案件草率,以與醫師專業意見相左之事實,濫行起訴被告。 |
總結三週年的個案評鑑請求工作現況,發現急迫問題有三:(1)評鑑委員會駁回率過高、(2)無法取得請求評鑑資訊、(3)與評鑑委員會溝通不良。其中,第二屆檢評會態度丕變的問題,顯然與2013年9月政爭後,司改會請求黃世銘檢察總長個案評鑑,並經第一屆檢評會決議移送監察院調查的事件有關。
在此之前,個案評鑑無足輕重,在此之後,個案評鑑成為全國關注的焦點,甚至是權力鬥爭的中心。因此,第二屆檢評會的組成,斧鑿甚深之傳聞不斷。更何況,長期以來法務部只編制人事處專員一人,兼辦檢評會所有業務,顯欲極度消極化檢評會之功能。就此,司改會予以嚴正讉責,並要求法務部至少應比照司法院,編制充足且獨立的人力,支援檢評會行政工作。同時,亦不再讓任何形式之行政黑手,干預個案評鑑工作。
儘管如此,根本的解決之道,還是在於修改《法官法》,確保個案評鑑程序參與權,解決當前規範不週詳的缺失。目前民間版《法官法》修法草案已由尤美女委員、廖正井委員等21位立法委員提案,其修正重點包括延長受評鑑事實牽涉個案時,得請求個案評鑑之時效(第三十六條)、調整法官評鑑委員會之組成,增加外部監督色彩(第三十三條、第三十四條)、增訂請求評鑑機關或團體及當事人於評鑑程序中之程序參與權(第四十一條之一)、明定評鑑委員會有主動調查之職權及專職人力。(第三十五條、第四十一條)以及,明定當事人、代理人及關係人等,得以請求評鑑為由,請求法院或檢察署等法庭錄音保管機關交付法庭錄音光碟(第四十一條之二)。
目前民間版《法官法》修正草案已在立法院司法與法制委員會審議中,只缺官方提出相對應之版本,即可進入逐條實質審查。司改會呼籲司法院與法務部應儘速檢討現行缺失,提出對案至立法院,切莫行政杯葛,拖延立法進程。並期許在修法前,諸位法官、檢察官評鑑委員們,主動積極運作個案評鑑制度,以提升監督力道,贏得全民對司法的信賴。
[1] 法官法第30條第1項,89條第1項參照。
[2] 法官法第35條第1項參照。
[3] 法官法第39條第1項參照。
[4] 法官法第34條第1項參照。
[5] 法官法是否應一體適用到檢察官,一直非常有爭議。這個爭議持續迄今。
[6] 所謂行政處理中:包含申訴案件尚未終結、等候申訴人補件、待確認申訴人申訴意願、送交律師審查等案件。
[7] 有關法官法中檢舉權人資格限定之立法目的,請參閱姜世明,法律倫理學,元照。
[8] 參照,法評會於103年度評字第8號函:「按法官法第41條第5項規定:「法官評鑑委員會得為必要之調查,或通知關係人到會說明;調查所得資料,除法令另有規定外,不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄。 」,又法官評鑑委員會評鑑實施辦法第9條規定,受評鑑法官得向本會請求閱覽、抄錄、複印或攝錄卷內文書資料。基上規定,得向本會聲請閱覽卷內文書資料者,並不包含法官個案評鑑之請求人,…」此外,雖然法官評鑑委員會評鑑實施辦法第15條規定,評鑑程序關於調查事實及證據、期日與期間、費用及送達,除本辦法另有規定外,準用行政程序法之規定,惟因所準用的範圍不及於第七節之資訊公開,故解釋上亦無法援引行政程序法作為閱覽卷宗之法源依據。