座談紀錄｜查無此人：警察執法在街頭－從集會遊行現場談起
民間司法改革基金會台中辦公室
2021-10-17
2021-10-17
318運動期間，陳抗民眾與警察的關係，在不同階段呈現不同的樣貌，有群眾集體跟辛勞的警察道謝的場面，有警察保護民眾不被亂入的黑道攻擊的場景，卻也有324事件當晚警察拿起警棍、警盾打人、用警靴踩踏民眾的殘忍畫面。
個別警察的行為，往往受到制度的牽制與影響，我們希望透過講座與談的機會了解集會遊行的現場複雜的張力與界線。我們邀請到長期關心檢警調制度改革的司改會法案研究員陳暘主持，由曾經作為警察的鄒宗澤跟我們分享，警察在集會遊行場合執法的考量與經驗，並由法律白話文運動蔡孟翰律師帶我們了解集會遊行法制相關的規範與問題。
【查無此人：警察執法在街頭－從集會遊行現場談起】
▮時間：2021年10月01日(五) 19:00-21:00
▮主持：陳暘／民間司改會法案研究員
▮講者：蔡孟翰律師／法律白話文運動、鄒宗澤／警察工作權益推動協會理事會
▮文字整理：劉政諺／銘傳大學法律系實習生
集會遊行前之申請
蔡孟翰／
依集會遊行法第八條，集會遊行應向主管機關申請。所謂主管機關，依據集會遊行法第三條，主管機關為集會遊行所在地之警察分局。例如今日我想在信義區舉辦集會遊行，則應向其提出申請之主管機關為信義區當地的警察分局。我國現今的集會遊行申請制度為許可制，而與其相對之制度為報備制，兩者之差別為，前者需於事前向主管機關提出申請，並經過其同意才可行使集會遊行之權利，而後者則相反，雖仍需於是前向主管機關提出遊行之時間地點等細項，但不論主管機關是否同意報備制，僅僅是向主管機關告知，我即將行使我的集會遊行權，並不需經過其同意。
現今有許多人正提倡修改我國集會遊行法對於許可制之規定，提倡者們認為，集會遊行權乃為人們之基本權利，許可制則讓人們感覺，這種基本權像是政府給予人們的恩惠。我國雖是採許可制，但每年於此制度下被駁回之申請屈指可數，最多也不會超過十件，而理由也大多是因為與其他活動撞期或是提出申請的時間太短，原則上主管機關並不會將申請駁回。
基層員警是如何看待許可制
鄒宗澤／
基層員警所負責的工作內容為，集會遊行現場安全的維護，以及周遭交通的管制。對於基層員警來說，集會遊行之申請制度並非最為重視之部分，不論是許可制還是報備制，對於基層員警的影響不大，基層員警更為在乎遊行過程中是否出現緊急情況，遊行是否能準時結束等等細項。而上級長官們則是擔心集會遊行如果出現了什麼意外，會影響自己在市政府留下的印象，從而對現場警力編排有更多的預制。而在人員的安排上，許可制因為要事先通過申請並經過同意，警方會有更多的時間來安排集會遊行當天的警力來支援，而報備制可能在時間上會比較急迫，從而出現警力安排不足等情況。
集會遊行法的演進
蔡孟翰／
大法官於釋字445及釋字718提出集會遊行法之改正方案。許可制沒有問題，但不可對內容有實質的審查，審查範圍只可限於地點、遊行方式、是否會引想到周圍民眾等等，而不可審查其遊行的內容，像是同志婚姻或兩岸統一等等，因為這是屬於言論自由的核心內涵，主管機關不可介入與規範，這是第一次大法官對於集會遊行審查限制的檢討。第二次則是認為六天前提出申請許可這件事太狹隘了，例如有臨時想為社會事件聲援時，可能會有實效性的問題，大法官認為應該開放特例給這種情況的人們來申請。
集會期間
鄒宗澤／
警方負責維護現場秩序及周圍交通，監控者視情況可能會排成人牆進行組隔，以免出現較大之衝突，但警方對於集會遊行時突發狀況之應對並未具有較為明確之SOP及法律依據，甚至連長官都不清楚自己所為之命令是否合法。我認為這是台灣非常需要重視且改進的狀況，這種情況也常造成警方與民眾之間之衝突。
集會遊行法於集會遊行期間出現突發狀況之罰則，除了行政罰則卻也有出現刑責任是否合理？
蔡孟翰／
警察提出命令解散後，仍未離去將可能面臨刑事責任。
警告的概念僅類似於觀念通知，集會遊行法中未有對於警告次數之明確規範，實務上通常為三次，對於警告之間隔也未有規定，通常經警告三次後，若未有動作則可能面臨刑責，例如集會遊行法第30條之侮辱公權力，及刑法第149條之規範。但就此法條是否有違反法律明確性原則，值得商討。學者對於集會遊行法是否應加入刑事責任認為尚有討論空間，因刑法總則中已有相關規範，是否需要在集會遊行法再度強調，為可討論之議題。
對於前面來賓所提出之警察沒有較明確之法律依據來補充，警方在集會遊行時所行使之職權，其法律依據可能分散於各種不同法中，而非集會遊行法，例如警察職權行使法、警械使用條例等。對於將民眾從遊行現場載到荒郊野外丟包等方式，其若要合理化，應該是基於集會遊行法第25條的管束。
集會期間除了偶發性情況之外，警方有事先接到申請時，是否會對警員實行行前教育？
鄒宗澤／
警方會先於遊行之路口安排站崗，進行入口疏導，於身上會裝備密錄器及警棍進行現場監控。儘管有事先接到申請，但仍沒有明確的行動SOP，員警沒有一個可以遵循的規定是一個很大的問題。對於靜坐示威，通常警告過後沒有動作的話會使用徒手架離，關於這部分還有規定不能像抬豬一樣一個人抬手另一個人抓著腳，但規範方面也沒有明確的東西。
集會遊行法規定可改善之處
蔡孟翰／
在很多面向上，政府把人民當小朋友在管，深怕有個萬一，政府角色就有點像幼稚園老師，擔心小朋友跌倒或做了不該做的事情。政府可能會一直認為人民不懂，就會深怕他們有些逾越行為等，但這種事情發生的機率未必是高的。提出集會遊行法要修改時是在馬英九執政時期，那時認為集會遊行法有點過時了。但當政黨輪替後，學者認為民進黨又對修法顯得不那麼積極。
許可制、報備制分別其實沒那麼明確了，大多不需要政府許可，例如集會遊行法第8條等。集會遊行法第6條禁制區是否有必要，是值得思考的。集會遊行法第25條的命令解散，為什麼我們要去做這個規定，若人民沒有真的去侵害到其他人的生命法益、財產法益等等，頂多影響交通狀態，是否可以用比例原則，以最小侵害手段改變集會遊行態樣，這部分是值得大家去思考的一個面向。
陳暘／
以前服役單位發生虐狗事件，民眾對營區大門丟雞蛋以抗議虐狗，要求交出虐狗人士。集會遊行法規定軍營不可以集會遊行，但該單位也沒針對民眾做什麼，民眾覺得有表達到陳抗後也就離開了，國防部對這些事也沒什麼舉動，好像怪怪的。好像應該有一些相對應的守則。
Q&A綜合座談
Q：國家對於公務人員，尤其軍警等比較特殊的公務人員，於其表達特定立場後被限制或懲處。對於警察參與集會遊行是否有受到特殊的規範或限制，什麼情況不能參加等等？
鄒宗澤／
基本和和一般公務人員差不多，第一個就是不得在上班時間，基本上用休假時間參與不會有太大問題。警察制服這個東西沒有明確規範，但他有一個萬用條款叫做影響警譽，就會去記申誡或小過等等，沒有規範穿著制服不能幹嘛，非影響警譽之情事不會有太多限制，看他的嚴重程度。
Q：身為法律人有沒有參加過印象深刻的集會遊戲或經驗，及其法律問題？
蔡孟翰／
在這個世代，大家比較記憶猶新的應該還是太陽花學運，我也曾經在現場，相信大家直到現在對於這個事情的評價還是非常兩極，我覺得對於這些情況，我一直有一個很明確的想法，對於政府應該如何看待人民，一定會牽扯警力發揮和利用。如果今天一直把他們視為敵對者，想盡可能去降低風險，像總統府附近到處都是拒馬，拒馬旁邊就會有警察，警察就會覺得很疲倦或對集會遊行的人感到反感，情有可原。
我覺得台灣是民主的國家，在集會遊行上是相當頻繁的，像西門町一邊呼籲統一，一邊呼籲獨立，就在一條馬路兩邊，是一個蠻有趣的現象。我們應該去珍惜這樣一個狀態，像在泰國，他們手段就比較兇暴，會使用辣椒水等，在台灣就不會，政府應該由上往下去重視人民的權利，如何以公權力的角度適當去保障他們的權利，值得思考。
Q：在現場維持秩序之前，長官都會特別提醒密錄器要開。想請問密錄器使用規範的標準流程？
鄒宗澤／
基本上大多是喊口號、宣示作用，因需考慮器材可否連續長時間開啟，會要求衝突發生一定要有畫面，但無人可預料衝突何時開啟，而密錄器電量又通常難以維持長時間的錄影，在目前集會遊行中沒看到有廣泛的運用，至於什麼時候開啟沒有一個規範。若預算足夠通常會發密錄器，但我之前在桃園他們那發的，我覺得覺得不符合自己需求，所以又自掏腰包購買，基本上經費不夠的話就要自己買。
蔡孟翰／
警察職權行使法第9條有規定何種情況得以錄影、結束之後必須銷毀。換個角度講，對於路口設置大量監視器，是感覺是一個安全的狀態還是隱私被侵害？如果以集會遊行去做一個政治訴求的行為，可能會憂遭秋後算帳或被長官關切。是不是對一個和平的集會遊行去這樣做，我覺得未必適合。
Q：密錄器之影片，不管自購或公發，其影片所有權歸屬？是否必須上繳有無明確規範？
鄒宗澤／
原則上，這個要看不同的觀點，只是以長官的立場，會認為這個東西是你執勤的時候錄的，所以有需要調閱就必須提供。
陳暘／
員警使用自購之密錄器或手機拍攝之證物，張貼於個人instagram上，去取笑被查獲的犯罪嫌疑人，像這個就涉及偵查不公開的違反。
Q：假設法條中禁止集會遊行主張共產主義是否不合理？
蔡孟翰／
這個集會遊行法有規定，不得主張共產主義或分裂國土等。至於這個東西，我覺得不合理。依照公民政治及權利公約，就有對言論自由之限制，像今天去鼓吹戰爭或歧視，這實際上是對言論自由的限制。但共產主義未必就是等同於反民主的態樣，這有點踰越到言論自由的範疇，集會遊行他就是言論自由下的一個態樣。聽說言論自由有一個所謂的民主防衛機制，不能提倡說要推翻國家，那這樣台獨他是不是跟中華民國在觀念上不那麼一致。對於一些比較強烈的用語，比如主張共產就應該槍斃什麼的，我覺得是我們才應該去針對的一個態樣。