憲法大辯論|民間司改會對於「國會改革/擴權法案」違憲案之法律意見
2024-8-06
就憲法法庭8月6日審理「國會改革/擴權法案違憲」一案,民間司改會已於7月31日提交40頁的法庭之友意見書(全文連結),公民監督國會聯盟並加入為共同陳述。
本意見書的核心,在於釐清「權力分立原則」的概念。根據「權力分立原則」,不同的憲法機關負有不同的任務,如果不透過修憲就任意破壞其中的分工,可能對於台灣的自由民主憲政秩序造成傷害。
從這個角度來看,立法權是針對事前的、抽象規範的權力。因此國會的調查權,原則上不得涉入事後的個案,並代為或影響司法權與監察權的運作。「揭弊」固然是重要的公益價值,但相關法律責任的追究,應由獨立的司法機關進行訴追;反之,若政黨透過政治手段來加以處理,不僅無助於事實釐清,更可能會加劇政治混亂。對此,本次修法關於調查權行使、舉行聽證會的部分條文,有違憲疑慮。
另外,在加強監督行政權的方面,使立法院居於優勢地位、上對下壓制性地要求行政權只能聽令行事,並不能促進責任政治、強化政策辯論;甚至有可能加劇各說各話、機關對抗的不良後果,也與「權力分立原則」有違。對此,就過去質詢制度的運作雖有檢討必要,但本次修法的方向確實有違憲的疑慮。
為促進社會溝通及法律意見的交流,我們將法庭之友的意見結論,摘要部分如下:
一、本案之立法未踐行正當程序,有檢討、改善之必要
二、本次《立法院職權行使法》關於質詢權行使的部分修正,有牴觸憲法的疑慮
三、本次《立法院職權行使法》關於國會調查權行使的部分修正,有牴觸憲法的疑慮
四、本次《立法院職權行使法》關於舉行聽證會的部分修正,有牴觸憲法的疑慮
(就通過條文部分的新舊對照,請參對照表。)
比較美國、德國及我國國會對於「再修正動議」的審議程序,可發現其只是多數政黨用作表決爭先的工具,與原議案不具「密切關連性」或「實質關聯性」,有違正當程序。 憲法法庭已長達24年未曾受理涉及立法程序瑕疵之案件,對於立法實務上濫用「再修正動議」的情形,也未有機會表示意見。在我國民主政治之發展、社會環境已有大幅變化的現在,本次關於立法程序的瑕疵及其所引發的肢體衝突,已透過全程影音即時轉播,使多數民眾所共聞共見,並藉由社群網站、影音平台、傳統媒體等方式多方傳散。
審酌民主深化及我國公民社會對民主品質及產出的進一步要求,並預見國會改革之未來發展,若自我設限,拒絕指明立法院應遵循正當立法程序的標準,任憑朝野政黨在選舉中奪取多數席次後(無論為過去之執政黨,或現在之在野黨)壓制對方,如此冤冤相報,則我國國會民主勢必不斷螺旋向下沉淪。就此,我們認為本案之立法過程未能經正當審議程序,應有檢討、改善之必要。
(一)依過去憲法解釋的意旨,立法院應行使文件調閱權,必須以機關名義循特定程序進行。但本次修法卻使立法委員個人得以質詢之名,行參考資料獲取、文件調閱之實,並規避各項程序與要件限制。
就此,《立職法》第25條第2項有違憲疑慮。
(二)本次修法授權立法院對被質詢的行政院院長或各部會首長,得課處罰鍰、移送彈劾懲戒及追訴刑事責任。此等法律課責機制,已溢出質詢落實政治課責的制度目的,並導致政治責任難以釐清,不符憲法上責任政治原則,更破壞行政、立法兩權之平等地位,違反權力分立原則。
關於立法院對於行政院的監督,針對因違法、失職、貪瀆所生的法律責任,自然有獨立的檢調機關予以訴追。立法院於行使職權時如發現行政官員涉有不法,自可告發犯罪;但作為法律、規則制定者,不宜由立法院自行、直接加以追究。就政治責任的追究,具有高度政治性、價值判斷及民主機制的對話需求,因此我國憲法是訴諸責任政治原理,而非透過法律工具課予法律責任。但本次關於質詢權的部分修正,無異承認就政治責任的歸屬及確認,立法委員可以藉法律工具互為攻訐,加劇政治混亂與極化對立,顯不利民主政治之維繫與發展。
就此,《立職法》第25條第5、6、8、9項及《刑法》第141條之1,有違憲疑慮。
(三)本次修法賦予立法院將被質詢人移送懲戒權,性質上與專屬監察院之彈劾權類同,侵犯監察院核心權力領域而牴觸權力分立原則;同規定賦予立法院之移送彈劾權,則因逾越其憲法職權,移送彈劾之立院決議對職掌彈劾之監察院而言不具拘束力。
就此,《立職法》第25條第8項有違憲疑慮。基於類似的論理,《立職法》第48條第1項、第59-5條第4項亦有不當。
(四)本次修法有關「不得反質詢」的部分,受規範之人無法預見哪些言行會被加以處罰,基本上是以會議主席對於被質詢者的態度,綜合其主觀認知加以判斷,有恣意執法的空間,應違反法律明確性原則。
同時,基於前述(二)的論理,此部分規定也違反權力分立原則。
就此,《立職法》第25條第1項有違憲疑慮。
(一)就國會調查權行使部分,本次修法使立法院就其他獨立機關進行中的案件,亦得繼續調查;就調查報告的效力,未排除監察院受其拘束之可能;就行使對象可能涵蓋司法、考試、監察院長及獨立機關,已違反權力分立原則。
就此,《立職法》第46-2條第3項、第47條、第53-1條第2項有違憲疑慮。
(二)就國會調查權的發動,未限於「與『立法院』職權有重大關聯性」的事項,亦與過往的憲法解釋不符。
(三)規定一般民眾有強制參與調查,否則應處罰鍰的規定,已踰越《憲法》第67條第2項的意旨。就此,《立職法》第48條第2項有違憲疑慮。基於相同的論理,《立職法》第59-5條第2項也有違憲疑慮。
此外,就人民受調查時的程序保障,現行法多所缺乏,並就拒絕證言、偕同律師到場並受協助的權利設有不當限制。就此,《立職法》第50-1條第5項、第50-1條、第59-4條有違憲疑慮。
(四)就《立職法》第48條第1項的違憲疑慮,已如前述。
(一)就強制官員出席聽證會,否則處罰鍰的部分,因未排除適用於司法院、監察院、考試院及獨立機關的人員,有侵害其行使職權的獨立性的疑慮,與過往之憲法解釋、權力分立原則不符。就此,《立職法》第59-5條第2項有違憲疑慮。
(二)就《立職法》第59-4條、第59-5條第4項的違憲疑慮,已如前述。
民間司法改革基金會法律政策部主任 呂政諺律師
電話:02-2523-1178#37
信箱:[email protected]