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109年度第4季監所外部視察報告評論與建議

前言

新監獄行刑法及羈押法於109年7月15日施行,新法規定,為落實透明化原則,保障收容人權益,監所應設獨立之外部視察小組,視察小組應就監所運作及收容人權益等相關事項,進行視察並每季提出報告。於109年12月初,各監所之外部視察委員遴聘完成。矯正署即要求各監所於110年1月初須繳交外部視察報告,並規定報告格式,109年度第4季各監所外部視察小組的視察報告於110年2月8日正式公布。或許由於制度剛上路,時間又太匆促,首次出爐的視察報告有諸多問題,相關作法恐有背離法律規定或難以落實新法理念之疑慮。

為使監所外部視察小組的運作能符新法之精神,特此指出109年度第4季各監所外部視察小組視察報告中我們所看到問題,以及對於報告的期許。

未來,民間司改會將會持續檢視各監所的外部視察報告,並視情形提出整體或個別監所的視察報告評論或提問。民間司改會與人權公約施行監督聯盟並曾共同提出《監所外部視察-民間版手冊》(2020年12月預覧版),在網路上即有公開,歡迎外部視察委員們自行下載。如果有外部視察委員有意願與司改會進一步交流,敬請來訊。

  1. 外部視察報告應由外部視察委員親自撰寫提出

    依監獄行刑法第7條第1項及羈押法第5條第1項之規定,為落實透明化原則,保障收容人權益,監所應設獨立之外部視察小組,置委員三人至七人,任期二年,均為無給職,由監督機關陳報法務部核定後遴聘之。

    依監獄行刑法第7條第3項及羈押法第5條第3項之規定,視察小組應就監所運作及收容人權益等相關事項,進行視察並每季提出報告,由監所經監督機關陳報法務部備查,並以適當方式公開,由相關權責機關回應處理之。

    依監獄行刑法第7條第1項及羈押法第5條第1項之規定,強調應設「獨立」之「外部」視察小組,可見在立法精神上,視察小組是從獨立且外於監所的立場進行視察活動,待視察報告公布後,再由相關權責機關依意見回應處理,雖監獄及看守所外部視察小組實施辦法第18條規定「外部視察小組就其視察業務請求機關協助時,機關應給予人力、物力、行政及其他必要之協助。」但應僅限於非核心的外部視察行政支援,例如會議或訪談空間的準備、交通、影印資料等事項。外部視察報告是外部視察中核心的部分,視察報告理應由視察小組的委員親自撰寫,以彰顯其獨立性、外部性,也讓各界檢視視察小組的成果。

    然而,在109年度第4季各監所外部視察小組的視察報告中,似有由監所代寫視察報告的情形。例如有視察報告提到:「本季召開外部視察小組第 1 次會議,推舉召集人、討論會議規範及小組運作方式,委員對於該監尚未熟悉,未提出視察項目。」從用語來看,這看起來像是第三人記錄委員的行言,而不是外部視察委員自己書寫報告會使用的用語。

    依法,視察報告應由視察小組親自提出,供各界檢視,報告內容並非監所責任,我們期待在接下來年度的視察報告中,監所代外部視察小組委員撰寫報告的情形不會再存在。

  2. 外部視察報告與相關權責機關的回應處理情形的呈現應分開

    案由 視察內容及處理情形 (針對事件發生經過及視察小組處理過程概述。) 機關處理情形
         

    依監獄行刑法第7條第3項及羈押法第5條第3項之規定,視察小組應就監所運作及收容人權益等相關事項,進行視察並每季提出報告,由監所經監督機關陳報法務部備查,並以適當方式公開,由相關權責機關回應處理之。然而現行矯正署所定的視察報告格式中,有一欄是「機關處理情形」。

    在視察報告內放入「機關處理情形」於法不符。依法視察小組提出視察報告並公開後,相關權責機關(包括監所)才針對報告中所提的建議作回應處理,這些回應處理情形因為需要彙整,遲於視察報告公開一段時間後才出爐是正常的。這些相關權責機關的回應處理情形,無論是另外以表格公開,或是由外部視察小組附於下一季的視察報告最後作為附件,都是適當的。

    此外,矯正署要求所有視察報告皆須符合其所定之格式,亦與法令不符。依監獄及看守所外部視察小組實施辦法第17條第1項:「外部視察小組應每季提出視察報告,提經外部視察小組會議通過後,由機關報經監督機關陳報法務部備查,並以刊登監督機關網站或其他適當方式公開。」本條並未要求視察報告須符合特定格式,僅要求視察報告須提經外部視察小組會議通過。

    附帶說明,上述矯正署所定視察報告格式應是參考自日本法,但日本刑事設施視察委員會其實無提出視察報告的權責。日本的「關於刑事設施及被收容人等之處遇法」(刑事収容施設及び被収容者等の処遇に関する法律)第10條僅規定「法務大臣應每年彙整委員會之陳述意見及刑事設施首長對此採行措施之內容,並公布其概要。」因此日本法務省以表格的方式,概要呈現委員會的意見及刑事設施的處理情形,相關概要的整理也不是由視察委員會負責。這與台灣規定由外部視察小組提出報告並公開後,再由相關權責機關回應處理的權責區分不同(視察小組為自己的視察報告負責;相關權責機關,包括監所,不負責視察報告,僅負責本身相關業務的回應)。

  3. 依法外部視察小組可受理陳情,外部視察小組織陳情處理程序應更加明確

    依監獄行刑法第92條第1項及羈押法第84條第1項規定,收容人得以書面或言詞向視察小組提出陳情。另依監獄及看守所外部視察小組實施辦法第16條:「外部視察小組收受監獄行刑法第九十二條及羈押法第八十四條之陳情,得依陳情內容是否具體、是否屬外部視察小組權限、陳情內容與視察重點之關連性及外部視察小組人力負荷等因素,決定是否依外部視察程序處理,或交由機關處理。」從相關法規來看,收容人向監所外部視察小組提出的陳情,是由外部視察小組決定自行依外部視察程序處理或交由監所處理。

    但是從目前公開的外部視察報告中,我們看到有收容人向外部視察小組提出陳情,卻是由監所先行處理後向視察小組報告的情形,此作法即與法規所定的程序不符。例如某監所外部視察報告的「視察內容及處理情形」欄位提到,有收容人於109年12月21日以書面提出向外部視察小組陳情,內容:「本監平日、假日及晚間均設有自習、閱讀書籍、心得寫作、教化等,但職員於進出中央走道關門時卻經常發出碰撞聲響,嚴重干擾之情形」。而機關處理情形則記載「經本監查證釐清應為當事人個人感受,本監仍會請營繕組持續注意鐵門防撞泡棉黏貼、張貼『關門小心輕放』提醒語、及勤教時宣導同仁注意。」並未讓外部視察小組討論決策。如此辦理即有不當,也侵害了視察委員的權限。

    我們也有看到有一些收容人的陳情,他提出陳情對象根本不是外部視察小組,但監所卻把這些陳情案提到外部視察小組討論。例如有收容人向法務部矯正署陳情某監所的伙食質量不佳且未落實召開膳食會議,而「視察內容及處理情形」則記載「於109年第4季實地視察會議提會追認對該監陳情案 1 辦理情形無異議。」針對這類收容人明明是向其他機關提出,而非向外部視察小組提出的陳情,外部視察小組是否有處理權限,恐怕是有疑問的。

    於109年度第4季之監所外部視察報告中,可以發現收容人如果有意見想跟外部視察小組反映,主要是透過監所內的意見箱。意見箱會由監所之秘書會同政風室人員開啟,若意見單指定由外部視察小組受理,監所再轉交給外部視察小組。也就是說,收容人的書面意見須經由監所轉交。而從前面可以看到,有監所似乎會先行處理收容人提出給外部視察小組的陳情,則監所勢必需要閱讀其中的內容。問題是,監所與收容人間存在著權力關係,很常見收容人因為擔心自己說了哪些話而被貼標籤,所以不敢表達自身的真實經驗及意見。有監所外部視察小組敏銳地注意到此問題而提問:「收容人如果有意見表達,是否會直接以書面傳遞到委員這邊?」而監所的回應為:「收容人的書面意見有意見箱可以投遞,基本上不會直接交到委員手上,但是如果委員想要了解,或者需要其他的協助,機關可以協助配合。」

    為了能讓收容人能無顧忌地表達自身的想法,監獄及看守所外部視察小組實施辦法第12條第1項第3款規定,外部視察小組得請收容人提供書面意見;同辦法第13條第4項規定:「外部視察小組進行前條第一項第三款所定由收容人提供書面意見時,機關人員不得閱讀其內容。」也就是說依法外部視察小組得除了透過監所之意見箱外,也可透過其他方式請求收容人提供書面意見並蒐集之,而且該書面意見的內容監所人員不得閱讀。我們期待外部視察小組能直接收受收容人書面意見。

    綜上,本次視察報告有上述狀況,可見現行外部視察小組受理陳情處理程序尚未明朗。依法收容人有權向外部視察小組陳情,小組亦有義務受理,此類陳情案應直接交由視察小組處理,監所應待小組決議後再為回應,不應由監所過早介入。

  4. 報告應使外界清楚說明視察委員所見

    法律規定外部視察小組提出視察報告,是要讓外界更能理解監所狀況,保障人權,也就是監所透明化原則的落實。但目前許多報告沒有達成上述功能,比較像是寫給與會者看的會議記錄。沒有參與會議的一般民眾,根本不知道該監實際狀況為何。例如有報告的「視察內容及處理情形」欄位記載「楊委員提議:請貴監對於身心障礙收容人之生活環境包括工場及舍房提供適當輔助器具之情形及是否可提供相關照片及具體數據供委員參考。」而「機關處理情形」則記載「對於身心障礙收容人之障礙類別,提供扶手、坐式馬桶及增設適當之輔具,其相關照片及具體數據已提供委員參考。」可是沒有參與會議的人,根本看不到相關照片及數據,這樣的視察報告書寫方式,恐怕無法讓外界理解監所狀況。截至本報告完成時,公布於法務部矯正署視察報告,各監所下載次數均未超過200次,動員如此多專家參與的內容,顯然其效果十分有限。

    我們期待外部視察報告能向外界清楚呈現視察小組所關注的事項,小組委員到底看到、知道了什麼。在不涉及個人資料或其他足以影響戒護安全之資訊的情形下,如果是重要的照片或數據,可以附在報告裡面;如果是重要文件,則可以附在報告最後當附件。

    在這次的報告中,我們看到有的報告有提供外部視察小組的年度視察重點、開會日期、進行的視察行為、收到的陳情件數等等。我們期待外部視察報告能提供更多這些外部視察相關的重要資訊,才符合修法目的。

    此次109年第4季報告,因作業時間有所不足,我們期待未來的報告至少能有下列內容讓各界更加理解監所現況:

    1. 委員相關資訊:委員有幾名,姓名及專業領域。
    2. 視察活動相關資訊:年度視察重點與視察計畫、實地訪查時間與次數、訪談對象與選樣方法、書面意見的蒐集方式與及件數、文件索取情形、其他為了解機關運作及收容人權益而採取的視察行為,以及陳情收受件數等等。
    3. 監所基本資料:收容人數、收容對象、人力配置,以及其他有助於理解視察報告主要內容的脈絡資訊(如該監所的簡史)。