前言

近日來的法官法修法爭議，從立法院延燒到民間，民間改革團體高喊「汰除不適任法官、檢察官」，而法官、檢察官團體則以「捍衛審判獨立¹ 」回應，然「汰除不適任法官、檢察官」及「捍衛審判獨立」兩個命題相信並不會有人反對，細究產生爭議之所在，即在於民間司法改革基金會（下稱司改會）透過尤美女立委提出的法官法草案² 將「事實與法律函攝錯誤」納入得提起評鑑之事由、於評鑑委員會設置專職委員及要求評鑑委員由非法律人過半組成……等主張所致，而筆者忝為司改會專職律師，就法官法草案之形成過程有一定程度之參與，故希望透過實際案例，將目前評鑑制度上的問題區分為實體與程序二塊，並說明司改會草案中部分主張形成之脈絡與欲解決的問題。

筆者相信，置身此次爭議中的各界人士，無不是希望司法更加進步，司改會提出草案的初衷，也是利用自身參與評鑑制度的經驗，就所見的問題試擬解方，若有任何缺失或不當，也希望各界先進能加以指正，一同思考讓台灣司法更加進步的改革方案。

評鑑制度實體問題

2011年通過的法官法，由於人民無法直接向評鑑委員會提起評鑑，故司改會在評鑑程序中擔任提出評鑑案的角色，並運用自籌的基金進行案件篩選的工作，並提起過半的評鑑案件，以101年至107年之55件評鑑案件為例，司改會請求的案件即佔41件³ ，故以下欲就司改會提出案件過程或觀察其他團體提出評鑑之結果所觀察到的現象提出幾點觀察。

1. 高高舉起，輕輕放下

   1. 法評會105年度評字第4號

      本件受評鑑法官在103年7月1日起，至105年6月30日止之期間內，有高達16件案件曾經再開辯論，單一案件最高更曾經再開辯論達7次之多，而同樣期間內，更有高達31件案件逾越辦案期限，並有18件案件在宣判後遲延交付裁判原本（同一案件可能同時有再開辯論、逾越辦案期限或遲延交付裁判原本之問題）。

      對於一般人民而言，進入司法審判程序通常是極不得已的情況，訴訟程序中的各種不便與煎熬對於當事人可說是一大折磨，本件受評鑑法官動輒再開辯論、逾越辦案期限及遲交判決書，對於人民而言是無端增加其在司法程序中所投入的成本，法評會亦在決議書中認定本件受評鑑法官影響當事人權益及違反法官倫理規範，情節重大，認請求成立。然法評會縱已為上開認定，仍在結論表示考量受評鑑法官身體狀況及過往辦案情形表現優良，認為其「無懲戒必要」，報由司法院交付人事審議委員會審議。

      此決議凸顯評鑑程序的兩個盲點，其一是受評鑑法官的個人身體狀況與過往表現優良與否，並不適宜作為「減輕事由」，蓋對人民而言，其在程序中受到的損害並不會因為受評鑑法官具有前述事由而較輕微，評鑑程序應認定者，係受評鑑者是否仍適合承擔審判職務，即應針對其「適格性」加以判斷，受評鑑者縱有值得同情之處，其適任與否仍應該就其在職務上的表現作為判斷的標準；其二則是現行評鑑程序中缺乏附帶處分之可能，蓋若受評鑑者在執行職務上有應精進之處，或身體健康出現狀況，考量司法官之養成不易，應該要有相關機制讓法官、檢察官補足欠缺的部份，或是將身體恢復至能夠勝任工作的狀態，但現行法下無論是評鑑委員會或職務法庭都無法進行此類處分，使得評鑑委員會只能在開鍘與替受評鑑人開脫兩個極端做選擇，欠缺改善司法品質的具體方法，甚為可惜。

   2. 法評會107年度評字第5號

      本件受評鑑法官，於擔任涉公職人員選舉罷免法案件之受命法官進行準備程序期間，直接訊問被告，進行實質之證據調查，有違直接審理原則及言詞審理原則，且在對其中一名被告A進行訊問時，以當庭羈押之方式，要求具有證人性質之被告A供出共同被告B指示並提供金錢來源之犯罪事實，並在被告A表示願意供出被告B指示並提供金錢來源等細節後，當庭撤銷羈押處分；而在同案件訊問另一在押被告時，向其曉示若不供出其他共同被告投票行賄的犯行，很難准予具保停止羈押⁴ 。

      受評鑑法官除了在準備程序時，違反刑事訴訟法第273條之規定進行實質證據調查，違反正當法律程序外，更在訊問時以被告不供出共同被告為由脅迫羈押被告，及以供出共同被告做為具保停止羈押之條件，顯有「押人取供」之情形，就此，法評會認為本件受評鑑法官有預斷、顯露被告應為有罪判決心證，違反「無罪推定原則」，不當侵害被告公平受審權利，情節重大。

      刑事訴訟法第154條第1項所規範之無罪推定原則，是刑事審判中的根本，目的是在保障每一位刑事被告公平受審的權利，可說是刑事審判中核心中的核心，對於無罪推定的違反，應以嚴肅且謹慎的心態來看待，但法評會雖然認為本件受評鑑法官有違反無罪推定的情形，但卻以「受評鑑法官任職以來並無受懲戒紀錄，歷年之年終考績及職務評定結果均為良好」為理由，認為尚無懲戒必要，僅需報由人審會審議即可。

      如前所述，評鑑委員會評鑑的標的，應該是受評鑑者的「適格性」，即應從其執行職務的整體行為來判斷是否適合繼續擔任司法工作，本件法評會除了請求事實之外，另隨機抽選受評鑑法官過往承辦案件之開庭錄音，發現其有於準備程序即依職權審問被告的傾向，亦即其違反無罪推定原則已非個案，若法評會對於「無罪推定原則」的違反，認定結果是「無懲戒必要」，無怪乎外界會對於評鑑委員會的監督效能提出質疑。

2. 以「法律見解」掩護違失

   此處以法評會104年度評字第5號決議為例，本件爭議在於台北地院法官在檢察官尚未以書面或言詞等任何方式聲請延長羈押前，主動開立審理單定期日開調查庭，違反刑事訴訟法第108條第1項⁵ 及辦案程序之規定，在程序上容有瑕疵，而延押裁定經抗告後，高等法院合議庭仍然維持程序上具有瑕疵的延押裁定。而法評會對於台北地院之延押裁定，以客觀上對被告權益尚無實質影響為由，認為情節未達重大，請求不成立；而高等法院之維持決定，法評會則認為是「審判獨立」的範疇，屬於「審判核心」領域、法官法第37條第4款所稱之「法律見解」，非屬法官法所定予以審查的對象，因而為不付評鑑之決議。

   羈押為重大干預人身自由之重大處分，是以法官在做出剝奪人身自由的決定時自應更加慎重，身為監督羈押決定者的法評會，更應該用高標準檢視剝奪人身自由處分決定過程中的瑕疵，以防杜潛在的人權侵害，不宜以「對被告權益無實質影響」做為理由，認為情節未達重大的程度而決議請求不成立。

   此外，法院的上訴、抗告機制目的即是在糾正不同審級間可能產生的錯誤，本件中地院法官的裁定具有瑕疵，已為法評會所認定，而糾正此錯誤本應為抗告審合議庭之任務，然若對於正當程序的違反漏未斟酌，亦認為是「審判獨立」的範疇、「審判核心」的領域，將之認定為「法律見解」，因而不得審查，實是畫地自限，過分擴張審判核心之範圍，使正當程序保障逸脫到法律見解的恣意認定裡，無法貫徹對於人權法治的維護。

   須強調者係，「審判核心」的保護雖為司法獨立的重要內涵，然並不代表其能完全不受監督，此處摘錄法評會104年評字第2號決議為例：「…除非該羈押處分之事實認定或要件之涵攝解釋判斷，依一般理性、良知及富經驗之人已難想像其存在任何合理根據得以支撐該決定，而可評價為恣意或顯然違法者，基於審判獨立原則之維護，對於法官於審判中認事用法所為之具體決定，原則上非屬本會審查之範圍。」此決議表明「法官於審判中認事用法之具體決定」原則上非評鑑委員會之審查範圍，即「審判核心」，但若反面解釋，此亦表示若事實認定或要件之涵攝解釋判斷，已無任何合理根據支撐，而可評價為恣意或顯然違法時，可以加以審查。

   準此，就羈押為人身自由干預之重大處分，須遵守嚴格之程序正義之前提下，與羈押決定有關之各級法院自應該負擔捍衛程序正義之重大責任，若下級法院違反程序正義，而上級法院未加以指明，上級審法院在事實認定或要件之涵攝解釋判斷上，應可評價為顯然違法，而屬於評鑑委員會得加以審查之客體。

3. 無法同理弱勢處境

   此處以檢評會106年度檢評字第3號為例，該案被評鑑檢察官在一起外籍移工遭性侵之案件中，認為被害人在被迫口交時沒有咬傷加害人的陰莖，可見是合意口交，因而做出不起訴處分。檢察官辦案時預設性犯罪的被害人應該要有如何的反應，出現「理想被害人迷思」，嚴重欠缺性別意識。沒想到提起評鑑後，檢評會卻為該檢察官開脫，自行推論加害人與被害人有信任關係，否則加害人「何以放心將其生殖器放入A女口中，而不怕被利齒所傷」，檢察官無須被懲戒。

   從前述案件可以發現，多半由法律人組成的檢評會，在審理性別相關的案件時，無法跳脫對於性別議題單一的想像，不但無法糾正檢察官的問題，更進一步透漏評鑑委員會欠缺多元思考的盲點。

4. 小結

   1. 加入外部委員的主張

      從法評會105年度評字第4號、107年度評字第5號決議，可發現法評會會以「過往懲戒紀錄、考績、職務評定結果」作為是否應懲戒的考量要素，忽略了評鑑的性質是針對擔任司法工作的「適格性」進行判斷。而檢評會106年度檢評字第3號決議更可察覺評鑑委員會對於弱勢的處境無法覺察。

      鑒於以上案例，令人懷疑多半由「法律人」組成的評鑑委員會，是否因同質性過高、養成過程相似而產生思考上的盲點，司改會因而主張應在評鑑委員會中加入過半法律人，誠然，此主張無法迴避的問題在於，對司法體系較不熟悉的非法律人如何處理法律程序中的相關爭議、委員是否具備倫理學專業、特定團體對於特定案件的既有立場是否會影響判斷的公正性……等問題，惟司改會提出此方案之初衷，是意在解決視角單一、決議過於保守之問題，期望能透過各界的激盪，找到最佳的改革方案。

   2. 增加懲戒事由

      目前法官法中規定得懲戒事由，多半是針對法官、檢察官的「懲罰」，然並非所有被懲戒的法官、檢察官都是不適任的，此時，如何幫助這些在職務上發生錯誤的法官、檢察官加以改正錯誤，甚至在身心狀況出問題時幫助他們回復到得以執行職務之狀態，便是一大問題，為解決此項問題，司改會在草案第50條第1項第4款⁶ 中明定可對法官、檢察官進行教育或其他附帶處分。

   3. 法律涵攝作為評鑑事由之適當性

      如前述以法評會104年度評字第5號決議為例所點出的問題，過度擴張「審判核心」定義，將造成評鑑委員會畫地自限，難以發揮監督功能，有鑑於此，司改會方會在草案中設計第30條第3項之條文：「法官適用法律之見解有違誤者，不得付個案評鑑。但事實及法律間之涵攝錯誤，不在此限。」希望能區分出審判核心的界線。

      誠然，「事實及法律間之涵攝錯誤」在解釋上仍然屬於抽象之概念，尚無一定之判準，且某些時候仍可能跟審判核心的範圍重疊，若以前述法評會104年評字第2號決議所使用之文字，將「涵攝」直接作為條文，或可能產生爭議。是以在設計上，如何明確地界定「審判核心」，在強化課責的同時不傷害司法獨立，便是司改會所應面對的課題，就此，或可以參考2017年國際法官協會《世界法官憲章》⁷ 第七之一條第三項：「除非有惡意或重大過失，對於法官在判決中本於確信對於事實之認定、適用之法律及證據之取捨，均不得做為懲戒之事由。」進一步釐清受到「審判核心」之態樣與保護的範圍，並加入惡意或重大過失做為要件，在適用上或可在司法課責與司法獨立上取得較佳的平衡，然無論條文如何修正，仍須掌握「司法獨立應予保護，但並非不受監督」之大方向，才是正本清源之道。

評鑑制度程序問題

1. 欠缺當事人參與

   1. 現制問題

      現行法官法對於提起評鑑人及受評鑑人的程序參與相關規定十分簡陋，僅在法官法第41條第10項授權訂定的《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》（下稱評鑑辦法）中規範相關事項，且兩造當事人間所得請求之項目並不平等。

      請求評鑑人得依據評鑑辦法第7條⁸ 請求到會陳述意見，但請求評鑑人無法取得受評鑑法官之答辯書狀，亦沒有請求閱覽卷宗之權利；相較之下受評鑑法官得依據評鑑辦法第8條取得評鑑請求書，更可依第9條請求閱卷，兩造當事人在程序中的不平等，可見一斑。

   2. 三院版草案

      官方提出之法官法草案第41條之1⁹ 雖然規範評鑑委員會得依聲請或依職權為必要之調查；兩造當事人亦可聲請到會陳述意見，除顯無必要者外，不得拒絕；增訂請求人得聲請交付受評鑑法官、檢察官之意見書，但評鑑委員會得拒絕之；而請求閱卷之權利，仍僅有受評鑑法官、檢察官享有。總體觀之，評鑑程序中的兩造當事人，仍然處在武器不平等的狀態。

   3. 司改會草案

      司改會草案第41條之1¹⁰ ，強化評鑑委員會之主動調查權，使其得為必要之調查，另外使評鑑請求人得項評鑑委員會請求調查事實及證據；規定受評鑑法官之書面意見應送交請求評鑑人；另外亦允許請求評鑑人進行閱卷。

      評鑑程序參與者的武器平等之所以重要，在於提出評鑑請求的，無論是人民或團體，都不是手握公權力之人，在針對特定事項進行調查時，往往會因為各種障礙而難以取得相關資料，是以，評鑑委員會就其調查所取得的資料，應一定程度給予閱覽，否則提出評鑑者往往僅能靠著有限的資源進行評鑑，且對於受評鑑法官、檢察官的答辯又無法取得，實有違武器平等。

2. 時效過短

   1. 現制問題

      現行法官法第36條第1項規定：「法官個案評鑑之請求，應於二年內為之。」而其起算時點則以是否牽涉承辦個案作為區分標準，規定於同條第2項：「前項期間，無涉法官承辦個案者，自受評鑑事實終了之日起算，牽涉法官承辦個案者，自該案件辦理終結之日起算。但第 30 條第 2 項第 1 款情形自裁判確定或滿六年時起算。」檢察官則依第89條第1項準用此規定。

      而現行法的問題在於牽涉承辦個案的評鑑案件，在「案件辦理終結之日」即起算，對於想要申訴法官、檢察官的民眾而言，在案件尚未確定之前，對於提起法官、檢察官的評鑑會有一定程度的恐懼，蓋案件無論是經檢察官起訴或下級審審理終結，都還是要繼續面對下一個階段的司法訴訟，而許多到司改會申訴的民眾，往往因考量案件仍在司法體系中，不敢在案件進行中對司法官提出申訴，直至案件確定才敢提出，但往往已經超過兩年的時效。

      而這樣的情況，在檢察官評鑑又更為嚴重，在目前51則決議中，即有12件是因時效而不付評鑑，而這些決議又多半集中在第二屆評鑑委員會，因該段期間，司改會針對已超過兩年時效的案件，希望能透過第36條第2項但書之規定，適用較常時效的規定，然最後檢評會皆決議不付評鑑，是以在往後兩屆評鑑委員會，司改會即會主動將逾越時效之案件進行初步篩選，或為檢察官評鑑委員會決議數量由103至104年的32件，驟降至105至106年的3件的原因之一。

   2. 三院版草案評析

      而官方提出之草案，仍以是否牽涉承辦個案為標準，無涉承辦個案者，時效仍為「自受評鑑事實終了之日起算二年」；而牽涉承辦個案者則是「自案件辦理終結日起算三年」；而針對有第30條第2項第1款情形者，則是「自裁判確定或案件繫屬滿六年時起算三年。」

      換言之，除了就牽涉承辦個案案件之時效由兩年延長至三年，官方提出的草案針對時效其實沒有其他的變動，就前述提到的問題也無法處理，假設民眾對於檢察官偵查過程中的不當作為，不敢在檢察官起訴後提出評鑑，而案件的審理又長過三年，這位民眾在修法後依然無法心無罣礙地提出評鑑。

   3. 司改會草案

      司改會有感前述提到的問題，因而提出法官法第36條修正草案：「法官個案評鑑之請求，應於受評鑑事實終了之日起二年內為之。但牽涉法官承辦個案者，得延長至裁判確定之日起三年內為之或自該案件辦理終結之日起六年內為之。」並就檢察官評鑑於第89條規定：「檢察官個案評鑑之請求，應於受評鑑事實終了之日起五年內為之。但牽涉檢察官承辦個案者，得延長至裁判確定之日起三年內或自該案件辦理終結之日起六年內為之。」

      前述規定，原意即在檢察官的違失行為，通常會發生在司法程序的前階段，故拉長檢察官之評鑑時效，並針對在司法程序未完結前提出評鑑有困難的案件，例外得依據但書規定延長時效。

      惟考量我國法官、檢察官業務繁重、案件眾多，若所有的案件均適用前述條文之但書，而得提起評鑑，勢必將出現多年前承辦案件，已遺忘相關細節而無法答辯的情形，故前述條文之適用，亦應由評鑑委員會建立一定之標準，以避免任何可能的程序不公。

結語

本文以評鑑委員會所做成之決議為例，從評鑑請求團體之角度簡要分析數年來司改會在評鑑制度中遭遇的問題，並說明司改會提出之《法官法》修正草案的立法原意，惟在此處必須重申，司改會並不以此草案為制度改革的完美解方，司法改革有賴各方賢達的批評指教，透過不斷的激盪與討論，最終方能提出兼顧多元角度的解決方案，也才能達成各界共同的目標──打造一個更進步的司法。

---

※ 本文刊於台灣法學雜誌第367期（2019.5.14）