檢察官制度改革

檢察官的工作是?

刑事司法訴訟由法官、律師及檢察官三方角色所構成。法官斟酌證據、認定事實,依據法律獨立審判;律師為犯罪嫌疑人辯護,督促刑事司法符合程序及實體正義,以求保障人權;檢察官則代表國家公益,偵查追訴犯罪,並擔任公訴人的角色。

依法務部103年統計資料,檢察官共1,398人,其中,地方法院檢察署檢察官1,182人,高等法院檢察署檢察官194人,最高法院檢察署檢察官22人。而各級檢察署依照工作性質的不同,將檢察官分為偵查檢察官、公訴檢察官與執行檢察官;偵查檢察官負責犯罪偵查,並依證據將嫌疑人起訴/不起訴;公訴檢察官在嫌疑人被起訴後,負責在法庭上舉證,並對嫌疑人加以論告;執行檢察官則在判決確定後,負責刑罰的執行。

2014各級檢察署人員統計表

  檢察(總)長 主任檢察官 檢察官 總計
地方法院檢察署 21 150 1,011 1,182
高等法院檢察署 6 19 169 194
最高法院檢察署 1 3 18 22
總計 28 172 1,198 1,398

引用自法務部所屬各級檢察機關檢察官104年人數統計

過去的檢察制度改革

過去,檢察官起訴後,並不需要出庭進行論告。過去,上級對檢察官的指示辦案,完全黑箱。過去,重大案件的偵辦,難以獨立。過去,檢察總長的任命,一人說了算。

直到2000年後,檢察體制的改革陸續展開,並有階段性的成果:

  • 2003年修正《刑事訴訟法》

    • 法庭訴訟採「改良式當事人進行主義」,檢察官必須到庭進行論告。因此,各檢察機關有了公訴組的設置,並由公訴檢察官到庭論告。
  • 2006年修正《法院組織法》

    • 將原本由總統直接任命的檢察總長,改為須經國會同意,並保障檢察總長的任期,希望可以使檢察總長獨立超然。
    • 增訂「指揮制度書面化」條文,要求檢察總長、檢察長在調度指揮時,應該要以書面文件為主。
    • 於最高檢察署增設「特偵組」,負責查緝國家元首、中央政府官員與軍事將領之貪瀆行為,以及國家重大刑事案件。
    • 於法務部增設檢察官人事審議委員會,審議檢察官的人事調陞事宜。
  • 2011年訂立《法官法》

    • 將檢察官制度保障明文化。
    • 增設檢察官會議,希望藉此增進檢察內部民主化。
    • 增設檢察官評鑑制度,希望可藉此淘汰不適任檢察官。

儘管檢察制度已有大幅度的變革,但仍舊存在許多的問題未被碰觸,改革,仍在路上。

哪裡有問題?

特偵組成立的目的,原在搭配經國會審查通過、具有任期保障的檢察總長,用以抵抗政治力干預,戮力查緝正副總統、部會首長或上將階級軍職人員的貪瀆案件,以及偵辦全國性選舉弊案與國家重大刑事案件。然而在2013年9月的「監聽風暴」中,特偵組涉嫌濫權監聽、違反行政倫理紊亂體制、事後未經查證即公開託詞辯解等違法不當行為,暴露出特偵組權力過大、過度集中等問題。且特偵組設置於最高檢察署,一旦有違法不當行為(如:濫權不起訴),在缺乏救濟制度的情況下,將使國家與人民的權益受到無法平復的損害。

現行檢察總長是由總統提名、國會同意,相較於法務部部長僅是由行政院長任命、毋須經由國會同意,檢察總長的民意基礎可謂十足。然而在體制上,檢察總長是法務部部長的下屬,且法務部部長對於各級檢察署均有行政監督的權力,同時可就刑事政策制定方針,要求全國檢察官共同遵循。倘若法務部部長與檢察總長在刑事政策的執行面有爭議時,不具備民意基礎的法務部部長,與具有民意基礎但任期固定、毋須再對國會負責的檢察總長,誰該負起最終的責任?

過去檢察體系的指揮辦案,常常只要上級口頭交代一聲,基層檢察官便必須比照辦理,如果出了問題,辦案的檢察官還要自己揹上黑鍋。而在多年的改革推動後,檢察官終於將指揮制度的書面化規定,訂立在2006年的《法院組織法》修正條文當中,並在2011通過的《法官法》中明定「命令應以書面附理由」的條文。然而,儘管法律已明文規範,實務上仍不斷發生上級口頭指示辦案的情形,而使得民眾對於政治介入偵查的疑慮不斷。如果書面指揮的制度不能落實、責任的歸屬不能明確,又如何能期待檢察官可擺脫政治力干擾,進而獨立辦案呢?

各地方檢察署依工作性質,將署內的檢察官分為偵查、公訴及執行三大類,其中偵查檢察官的人數約佔該署檢察官總數的2/3上下。由於高等檢察署以上的檢察官,基本上無須負責偵查工作,是以,全國刑事案件之偵辦,幾乎由七百多名的地方檢察署偵查檢察官負責,若依每年近兩百萬件的偵查案件量計算,平均每位偵查檢察官的工作量早已遠超負荷。而相較地方檢察署的偵查人力不足,高等檢察署以上的檢察官僅需負責到庭論告,相較之下,工作量自然是減輕許多,甚至被譏為「養老院」。

此外,同一案件在判決定讞前,被告將經歷偵查檢察官、一審公訴檢察官、二審公訴檢察官及三審公訴檢察官等不同審級的檢察官著手偵辦,然而,負責公訴的檢察官對於犯罪事實與細節,是否能如同偵查的檢察官一般明晰?而當案件獲判無罪之後,誰又該為此負起責任?是負責偵查蒐證的檢察官?一審的的公訴檢察官?二審的公訴檢察官?還是最終審的公訴檢察官?

工作分配勞逸不均的結果,使得第一線負責偵查的檢察官紛紛想要調升到高等檢察署,也使得以「司法官」自許的檢察官,出現了行政體系中常見的「升官文化」。在檢察體系的「升官圖」中,主任檢察官是晉升高檢署檢察官的必經之路,而主任檢察官的任命,依現況是由檢察官人事審議委員會提出1.5倍(實際上多於1.5倍)的名單供法務部部長圈選,而要入圍名單乃至於被部長所圈選,則需要有具體的「功績」作為輔助—也就是曾經偵辦過「大案」的經歷,也因此,地方檢察署檢察官如果能承接社會矚目案件的偵辦,對他的升遷是有絕對的加分。然而,檢察官能夠辦什麼案、不能夠辦什麼案,決定權有時是操縱在檢察長的手中;由於檢察長有案件指揮分派的權力,對於眾所矚目的案件,可以分派給其所較信任的檢察官,如何成為受檢察長信任的檢察官,就成為檢察官得否晉升的首要任務;此外,因為法務部部長握有最終圈選的權力,因此如何不在部長眼中留下「壞的」印象,也是十分重要。當政治力干預偵查的傳聞甚囂塵上,有時或許只是辦案的檢察官單方面揣摩上意的結果,如果檢察官的「升官文化」一日不解決,又如何期待檢察官可以本著法律確信,無所畏懼的獨立辦案呢?

檢察官的任免,轉任、停止職務、解職、陞遷、考核及獎懲事項,全都是由檢察官人事審議委員會(檢審會)所決定,而目前檢審會的組成,是由法務部部長指派代表四人、檢察總長及其指派的代表三人與全體檢察官所選出的代表九人,全部共十七人所組成,並由法務部部長指派具法官、檢察官身分的次長擔任主任委員;簡單來說,檢審會目前所有的成員都具有檢察官身分。檢審會委員全部都由檢察官來擔任會有什麼問題?先撇開法務部部長及檢察總長在檢審會中所具有的影響力不談,全部由檢察官組成的人事審議委員會,對於檢察官適任與否的判斷,是否真能避免「檢察官本位主義」的干擾,作出得以說服大眾、符合社會期待的決定?

我們可以這麼做!

配合政府組織精簡、部門扁平化的方針,將檢察組織改為檢察總署與區域檢察署的二級配置;汰除目前功能不彰的高等檢察署以解除閒置人力,既可解決第一線偵查檢察官人力不足的問題,同時可調整勞逸不均的工作分配,以落實檢察組織的實質功能。

為了讓每一個案件都可以確實被檢視責任的歸屬,應該將目前偵查、公訴分離的制度改為「偵查公訴一貫制」,讓案件從偵查、起訴到判決定讞為止,都交由同一位檢官負責,如此一來,也可以避免每一審的公訴檢察官重複閱卷的人力浪費。

從2006年特偵組成立迄今,承辦案件過程中時有違法濫權的爭議,且難以監督;檢察官本應獨立於政治干擾而辦案,特偵組的成立,實是多此一舉,因此,應該廢除特偵組,改在區域檢察署設立專股,承辦特殊案件。

主任檢察官制度,原本是負責帶領檢察官進行團隊辦案,但現行機制卻成為檢察官晉升的墊腳石,儼然扭曲了制度原先的美意。為避免檢察官為追求升官而迎合上級好惡,應該廢除主任檢察官制,改採「資深檢察官」制;凡是符合客觀標準的檢察官,都可成為資深檢察官,而團隊辦案的領導者,則由該署檢察官自行從資深檢察官中票選而出,如此一來,既可避免檢察官為求升官而迎合上意,亦可深化檢察體系的內部民主。

書面指揮制度自2006年明文化迄今仍舊無法落實的原因,在於基層檢察官並沒有可以與上級相抗衡的武器。因此,為了落實書面指揮制度,應該賦予基層檢察官可將檢察長交付評鑑的「武器」;如果檢察長行使指揮調度權卻拒絕給予書面指示,則負責偵辦的檢察官可依此將檢察長送交評鑑,藉此讓職務監督得以陽光化。

《法官法》於2011年通過時,首次將「檢察官會議」明文化,但實際上多數的檢察署並沒有落實檢察官會議的施行。因此,應該明定檢察官會議須每月舉行,以落實檢察官體系的內部民主。

檢察署作為法務部轄下的一個單位,檢察總長的任命卻是由總統提名、國會同意,相較於法務部部長擁有更高的民意代表性,將使法務部部長在執行刑事政策的推動時,難以與檢察總長抗衡。為使法務部部長與檢察總長的關係能夠正常化,應該讓法務部部長可以對檢察總長的人選有提名權,並在經行政院通過後,由行政院長提名,交付國會同意後任命。

法務部作為各級檢察署最高的行政監督機關,法務部部長雖不可就個別案件進行指揮監督,但對整體檢察政策的成敗,須負起政治責任。為能使刑事政策可以順利推行,法務部部長對於檢察首長的人事任命,應賦予較高之職權,以落實責任政治。

法務部部長是政治任命的政務官,對政策執行須負起政治責任,而檢察總長作為全國檢察官的總指揮,統籌檢察實務的運作,對法務部部長所發布的一般指令或法律意見,可徵詢全國檢察長及承辦檢察官的意見後,確認政策是否可以施行。一旦法務部部長與檢察總長在刑事政策上發生爭執時,應該要建立一套溝通的機制,以確立責任的歸屬。

為健全檢察官擇優汰劣的人事運作機制,檢察官人事審議委員會應引進外部委員,藉由外部委員的加入,增加委員會組成的多元性代表,減少派系利益之影響,以增加檢察官行使職權之獨立性,並更顯客觀。

終極目標:訂立《檢察署組織法》及《檢察官法》