個案評鑑

「民間司法改革基金會」從成立之初即有一個重要目標:以民間的力量對官方進行監督,並且特別聚焦於監督「官方」中屬於「司法」的面向。而在政府中,涉於執法與訴訟活動的核心公務人員,就是法官與檢察官。因此如何透過民間的力量,促使法官檢察官能夠遵循當代人權法治理念,依法執行職務,一直是司改會努力的目標。

為了能夠達成這個目標,司改會從成立至今嘗試過許多作法。

法庭觀察報告

司改會一開始選擇的主要監督對象是法官,而作法是透過法庭觀察。選擇法官是因為法官是在整個執法過程,最終掌握事實認定與法律適用的人物。至於選擇法庭觀察這個監督方法,是因為我國法律規定法院是以公開審判為原則,民眾可以自由進入法庭旁聽。這種監督方式既可以邀請更多的人們一起參與,又可以親身親見法官在法庭上的表現,容易參與又直接。

這種監督方式確實發揮了一定成效。從1995年司改會第一次提出法庭觀察報告至今,在司改會較常舉辦法庭觀察的法院,如台灣高等法院或台北地院,可以發現法官們從抗拒法庭觀察到接受它,從法庭內頻繁可見各種不當的言行,到法官在面對批評後逐漸認識這些言行的不當,逐漸減少這類言行,這些改變都是重要的。而比較可惜的是,有民眾跟司改會反映,有人在作法庭觀察時法官會比較認真,態度也比較好,但是沒人在的時候又改回去了。其實妥適的法庭言行本來就是司法公信力的重要來源,法庭觀察只是提醒著法官這件事,而這件事的重要性本來就應該長存於法官心中,不待有法庭觀察即為如此。

法官評鑑

1995年司改會成立之初即發表了年度法庭觀察報告,而於1998年司改會又發展出了「法官評鑑」這種監督法官的方法。「法官評鑑」簡單來說就是給法官的表現打分數,這是一種很適合與法庭觀察搭配的作法。司改會之前的法庭觀察報告只會描述不當言行,但不會提及有不當言行之法官的姓名,也不會為個別法官打分數,也就是這些有不當言行的法官,不會有直接被點名要求改進的壓力。而藉由幫法官的表現打分數,司改會希望表現好的法官繼續保持好表現,表現不好的法官能夠改進或是被淘汰。

說起來法官評鑑其實律師界早就有在做了,只是從來只公佈表現好的法官,而司改會第一次作法官評鑑就公佈分數殿底的六位法官姓名。這種作法引起了當時司法院及部分高等法院法官反彈,認為這嚴重地傷害了司法的公信力,當時的執行長林永頌及董事長高瑞錚並因此成了加重毀謗罪的被告。但是司改會之所以這樣作,並不是為了摧毀司法的信譽,而是因為官方自己不進行全面性評鑑,又拿不出淘汰不適任法官的方法,希望官方能檢討改進。

正是由於司改會辦理「法官評鑑」的目的不是為了摧毀司法,而是希望能有效監督司法以促使其改進,因此司改會辦理「法官評鑑」的作法有逐年修正。從一開始是由律師憑印象替各個法官打分數,到請律師針對他承辦過之案件所遇過的法官打分數;從律師評法官,評檢察官,到律師、法官、檢察官三方互評以了解不同角色間彼此觀察的差異;分數呈現從將不同評分項目整合成一個分數(被批評不同項目意義不同,不應整合成一個分數),到分成不同項目各自呈現;從百分制(被批評解讀困難,85分和83分差在哪兒,幾分叫做表現好),改為五等第制表示很滿意到很差等等;評分項目也有調整,後來並承認「品德操守」這個項目實在難以觀察給分。

不過可惜的是,無論民間再怎麼對法官進行評分,只要官方不自己提出有效評比法官表現的作法,並淘汰不適任者,民間再怎麼「喊聲」效果都有限。因此搭配著法官評鑑的進行,司改會也積極推動《法官法》的立法,希望建制起有效淘汰不適任法官的機制。

從對法官的監督到對檢察官的監督

對法官的監督是司法改革比較容易的切入點,因為法院本來就有公開審判原則,判決書也公開。而對檢察官的監督就比較難了,檢察官所負責的偵查是以不公開為原則,而檢察官更是不適應受到觀看、監督。但是司法中「人的監督」是不能只停留在法官的,因為檢察官負責案件之偵查與追訴,而偵查與追訴是否以符合人權保障的方式進行,還是不當地濫用國家權力,例如不正訊問、濫行羈押、濫權起訴或上訴等等,都會強烈影響被告的權益。此外,妥適的偵查作為也才讓應該被起訴的被告被起訴,不應起訴者則獲得不起訴。而進入法庭論告的檢察官,如果不扮演好控方的角色,會使法官被迫負起追查對被告不利事證之責,由此難以維持中立聽審者的角色。

其實無論是法庭觀察或法官評鑑,司改會都想要在其中擴大對檢察官的監督,只是不容易做到。因為偵查庭不開放旁聽,所以法庭觀察再怎麼做也只能觀察到蒞庭檢察官的表現。而對於檢察官進行評鑑,則因為偵查中委任律師的情形比起審判中委任律師的情形少很多,律師回填評鑑問卷的狀況又不積極,以致於樣本數不足而難以對檢察官提出有代表性的評分。

因此針對檢察官的監督,司改會特別發展出了「無罪判決研析」這個方法。

無罪判決研析

司改會於2010年開始對最高法院判決無罪確定的案件進行研析,企圖藉由研究無罪判決中法官對檢察官起訴、上訴不當之處的指摘,了解個案中的檢察官是否可能涉有濫權或失職。經過研析後,再挑選出檢察官違失情節比較嚴重的個案加以公佈,希望官方能追究檢察官的違失,並提出有效監督檢察官表現的機制。

無罪判決的研析,原本希望所挑選出來檢察官可能涉有濫權或失職的個案,能夠取得比較完整的卷宗,深入研究後再判斷是否適合公開。但是因為無罪判決案件的被告通常比較希望獲得平靜的生活不想再舊事重提,不太有願意提供完整卷宗。因此無罪判決研析成果記者會的案例,都只能順著法院對檢察官的指摘來進行論述,法務部或檢察署就緊抓著司改會沒有卷宗,根本不了解案情的全貌來加以反擊。這是無罪判決研析這種監督作法後來遇到的瓶頸,也讓司改會必須再尋找其他有效的監督方式。

法官法通過之後的新作為:個案評鑑請求

2011年《法官法》通過,司改會於同年7月成立申訴中心,受理不適任法官檢察官的申訴案。基於民眾所提供之申訴案,對不適任法官檢察官提出個案評鑑請求,又是司改會所發展出來的另一種監督方式。

所謂「個案評鑑請求」指的就是如果有民眾遇到法官檢察官有違法失職的情形,他們能夠向一些機關團體尋求協助,請這些機關團體幫忙向評鑑委員會提出請求,請評鑑委員會調查這位法官檢察官是否確實有違失而必須受到懲處,並提出懲處與否的建議。其實司改會在立法過程中一直要求民眾要能向評鑑委員會提出評鑑請求,但司法院代表拒絕,擔心湧入的民怨會超過評鑑委員會人力所能負荷,堅持要設置一些幫忙過濾「民怨」的機關團體,規定評鑑請求只能由這些機關團體提出。總之最後按照官方的要求通過這樣的規定,司改會雖然不甚滿意,但是為了持續監督法官檢察官,也申請成為得提出個案評鑑請求的團體,協助民眾檢舉不適任法官檢察官。

司改會受理民眾申訴案,民眾須提供卷宗資料,司改會基於這些卷宗資料提出個案評鑑請求。這樣的作法同時適用於法官與檢察官的監督,而且因為能夠取得卷宗資料,因此比起過去的法庭觀察、法官評鑑以及無罪判決研析,能夠更精緻且完整地針對法官檢察官的違失進行分析與論述。

不過個案評鑑請求也有它監督上的不足與侷限。首先是評鑑請求的期間是從案件脫離受評鑑者之手起算有兩年,時間很短。許多民眾不願意在訴訟未終結前檢舉,因為擔心會影響訴訟結果。但是訴訟曠日廢時,很容易一拖就超過兩年,特別是檢舉偵查檢察官,很容易就超過評鑑請求期間。再者,評鑑請求必須要符合「情節重大」才會成立,但什麼是情節重大由評鑑委員說了算,只要提高所謂「情節重大」的門檻,評鑑請求就可以輕易地被解決掉。因此只要評鑑委員會不好好負起監督之責,民間團體提出評鑑請求也難以發揮監督的效果。

監督需要持續改進作法並擴大結盟

司改會監督法官檢察官的目標是明確的。但是民間力量其實很有限,司改會必須要投注資源在有效的監督策略上,因此必須不斷檢討改進監督的方式。而監督不為了鬥倒官方取而代之,甚至從前面的介紹也可以看出,有效的監督既需要凝聚體制外民眾的力量,以形成改革的壓力,同時又需要尋求體制內改革者的合作,以催化改革。

因此我們邀請無論是體制內或外,所有關注司法品質的人們一起合作,提出有效的監督作法並持續改革!