《法官法》個案評鑑三週年工作報告

前言-個案評鑑路迢迢

2012年1月6日實施的《法官法》個案評鑑制度,創設法官評鑑委員會與檢察官評鑑委員會[1](以下簡稱「法評會」、「檢評會」),受理個案評鑑之請求[2],審議法官、檢察官有無懲戒之必要,決議是否移送監察院或人事審議委員會[3]

法官、檢察官評鑑委員任期為二年[4],第一屆自2012年1月至2014年1月。第一屆法評會任內審議12件評鑑請求案,有5人決議移送監察院審查,移送率41%;第一屆檢評會任內審議22件評鑑請求案,有8人決議移送監察院審查,移送率36%;成績差強人意。

2015年1月,走過一半的任期的第二屆法評會審議13件評鑑請求案,只有2人決議移送監察院審查,移送率15%;第二屆檢評會審議17件評鑑請求案中,只有1件決議移送監察院審查,移送率僅剩令人吃驚的6%!

慘不忍睹,似乎仍不足以形容第二屆法評會與檢評會迄今為止的表現,在《法官法》實施屆滿三周年、第二屆法評會與檢評會尚留有一年任期的今天,司改會總結目前為止的工作經驗,分析阻礙個案評鑑制度發揮功能的因素,並建議未來的改革方向。

個案評鑑制度實施概況-駁回率過高

《法官法》規範對象不限於文義所指的法官[5],亦包括檢察官。制度設計上,各自分由司法院設置的法評會與法務部設置的檢評會所掌理,委員會組成亦有所不同。故以下分析個案評鑑制度實施概況時,將分別觀察,並比較二者的執行成效。

法評會、檢評會的案件來源,依《法官法》規定,包含司法院及各級法院、法務部及各級檢察署、法官或檢察官三人以上連署、各律師公會,以及依法許可之民間團體。目前台灣不適任法官、檢察官案例的發掘,主要是透過司改會受理民眾陳請,並向法評會、檢評會提出評鑑請求,尤其是檢察官個案評鑑,有高達86%的案件來自司改會的檢舉(參見表2-1、表2-2)。

表格2-1法官評鑑委員會受理案件來源統計(2012年~2014年)

請求機關 法評會
案件總數
司改會 司法院、各級法院 律師公會 其他民間團體 其他
案件數(件) 30 19 6 2 2 1
比例(%) 100% 63% 20% 7% 7% 3%

表格2-2檢察官評鑑委員會受理案件來源統計(2012年~2014年)

請求機關 檢評會
案件總數
司改會 法務部、各級檢察署 律師公會 其他民間團體 其他
案件數(件) 44 38 4 2 0 0
比例(%) 100% 86% 9% 5% 0% 0%

由於《法官法》第35條第3項,限制人民不能直接向評鑑委員會申訴法官、檢察官,必須透過《法官法》所規定或許可的請求權人,始得向評鑑委員會提出個案評鑑請求。據此,欲了解「法官法個案評鑑制度」實施狀況,即不能滿足於評鑑委員會所受理案件之數據統計,必須將請求權人所受理案件的數量,也列入觀察。司改會作為得請求個案評鑑之民間團體,又提出最多的評鑑案,內部受理人民申訴之統計數據,亦為分析個案評鑑制度實施概況之重要資料素材。

首先,對照司改會歷年收受民眾陳請案件的總數,可以發現,提出評鑑請求的個案,僅佔總受理案件數的二成不到(參表2-3)。

表格2-3 司改會收受人民陳請法官、檢察官個案評鑑之執行情形(2012年~2014年)

執行情形 陳請法官評鑑 陳請檢察官評鑑
件數 比率 件數 比率
受理民眾陳請案件數(件) 328 100% 230 100%
個案評鑑請求案件數(件) 19 6% 38 16%
決議無法提出個案評鑑請求案件數 234 71% 140 61%
行政處理中案件數[6] 75 23% 52 23%

接著,再分析司改會未成案的人民申訴,亦即決議無法提出個案評鑑請求的案件數。(參圖2-1、圖2-2)「情節不嚴重」,是司改會判斷無法協助的最主要理由。這顯示了,司改會作為請求權人,確如立法者所期待,肩負案件把關與最基本的篩選責任[7]

至於排名第二無法成案的理由,法官評鑑案與檢察官評鑑案則有不同。申訴法官不成案,除了「法律見解」是依法不得申訴者外,「超過時效」是第二常見的狀況。至於申訴檢察官不成案,「欠缺卷宗」的情形是第二常見的。

推論為何兩者存在如此的差異?一個可能的解釋是:民眾通常都會等待判決定讞後,才來司改會申訴前審的法官,往往已超過《法官法》所定二年的時效期間。而民眾多在獲致不起訴處分後,旋即申訴檢察官,不易罹於時效。不過,若是獲致不起訴的民眾,未及聲請交付審判,將無法閱覽偵查卷宗,常使司改會因為欠缺事證,難以審查。

圖2-1:司改會決議無法協助提起法官個案評鑑之理由統計

申訴人撤回申訴 超過時效 申訴法律見解 情節不嚴重 欠缺光碟 欠缺卷宗事證 官方已懲處 申訴其他非屬評鑑事由 總計
16件 35件 35件 85件 16件 21件 4件 22件 234件

圖2-2:司改會決議無法協助提起檢察官個案評鑑之理由統計

申訴人撤回申訴 超過時效 申訴法律見解 情節不嚴重 欠缺光碟 欠缺卷宗事證 官方已懲處 申訴其他非屬評鑑事由 總計
6件 11件 26件 40件 10件 31件 6件 10件 140件

然而,即便民眾在法定時效期間內提出陳請、辛苦備齊所涉及案件相關卷宗資料、並經司改會評估情節重大,進而辛苦地撰寫評鑑請求書、提出評鑑請求,絕大多數的案件,仍被法評會、檢評會無情地打了回票。尤其,2014年第二屆評鑑委員會重新改組後,案件移送監察院的比例急速下降(參圖2-3)。於是,引發疑問,評鑑委員會(特別是檢察官評鑑委員會),何以不斷駁回司改會費心篩選的個案評鑑請求案件?

圖2-3:歷年評鑑委員會評鑑請求案件移送監察院比率(2012~2014年)

年度 法官評鑑委員會 檢察官評鑑委員會
移送監察院人數/審案數 移送比率 移送監察院人數/審案數 移送比率
2012 2人/ 4件 50% 1人/ 1件 100%
2013 3人/ 8件 37% 8人/21件 38%
2014 2人/13件 15% 1人/17件 6%

評鑑委員會與司改會互動機制不良

《法官法》針對個案評鑑,設計一套個案評鑑請求之「中介機制」,司改會與其他法定請求權人,兼有雙重功能:一是先篩選案件,二是啟動評鑑委員會投入對特定受評鑑人之調查。由司改會等請求權人的角度觀看,請求評鑑僅是說服評鑑委員會啟動職權的過程。據此,「評鑑委員會(特別是檢評會)何以不斷駁回司改會費心篩選的個案評鑑請求案件」之提問,即可被轉譯為「司改會等評鑑請求機關,何以無法說服評鑑委員會?」

要能有效說服,重點在於交換正確的訊息,以及善意互信的溝通。具體內涵包括知悉受評鑑法官、檢察官答辯內容、聽取錄音、閱覽卷宗、到會表示意見、列席評鑑會議等,程序參與權的重要性即在於此。「法官法個案評鑑制度」中有關程序參與的規範僅見於《法官法》第41條第5項:「法官評鑑委員會得為必要之調查,或通知關係人到會說明;調查所得資料,除法令另有規定外,不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄。 」,以及《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》第9條:「受評鑑法官得向本會請求閱覽、抄錄、複印或攝錄卷內文書資料。但有下列情形之一者,本會得限制或拒絕之︰一、個案評鑑事件決議前擬辦之文稿。二、個案評鑑事件決議之準備或審議文件。三、為第三人之正當權益有保障之必要。四、其他依法律或基於公益,有保密之必要。」

在請求權人得否聲請閱覽卷宗議題上,法評會與檢評會均將請求權人解釋為《法官法》第41條第5項除外的「其他機關」,再結合法官評鑑委員會評鑑實施辦法第9條之反面解釋,否定請求權人聲請閱覽卷宗的權利[8],限制請求權人如司改會取得正確訊息的管道。

在善意互信的溝通上,第一屆的法評會、檢評會均開放司改會到會表示意見、聽取錄音光碟外,第一屆法評會在審議中,尚會貼心地發文詢問司改會是否補充評鑑請求範圍或理由,以為評鑑討論的參考。相同的,第一屆檢評會亦作成決議,一律寄送受評鑑檢察官答辯書副本予司改會表示意見,以利評議參酌。

但是,第二屆評鑑委員會重組後,法評會尚不明顯,檢評會與司改會的互動每況愈下,越來越排斥賦予司改會程序參與的機會。再加上個案評鑑會議原則不公開,等同司改會遞出評鑑請求書後,只能被動地等待檢評會作成評鑑決議。(參表3-1、3-2)亦即,目前請求權人的程序參與權,完全寄諸於評鑑委員會對《法官法》第41條第5項的隨意填充解釋,令人無所適從。

表3-1:司改會參與法官評鑑實務概況

  第一屆法評會 第二屆法評會
司改會請求評鑑案件 10 9
請司改會到會表示意見 1(101評字第1號) 1(103評字第1號)
請司改會觀看錄音譯文,補正評鑑請求理由 2(102評字第4號) 1(102評字第10號)
請司改會到會聽取錄音 0 3
(103評字第1號、103評字第2號、103評字第4號)

表3-2 司改會參與檢察官評鑑實務概況

  第一屆檢評會 第二屆檢評會
司改會請求評鑑案件 20 18
寄送受評鑑人陳述意見書,請司改會表示意見 1(102評字第5號) 0
請司改會閱覽庭訊錄影並表示意見 6
(102年評字第9號、102評字第10號、102評字第11號、102評字第12號、102評字第14號、102評字第15號)
3
(102年評字第21號、103評字第7號、103年評字第9號)
請司改會指派一人到場旁聽證人、受評鑑人表示意見 2
(102評字第16號、102評字第18號)
0

檢評會與司改會日益惡劣的互動,已經反應在檢評會作成的個案評鑑決議的結果。其中以「已逾2年請求期間」理由駁回的9件案件,最能說明此情況。多數民眾起訴後就在審判程序中疲於奔命,根本無暇思及對檢察官提出陳請,因此《法官法》第89條第4項1款例外允許在檢察官有極嚴重不適任行為時,得自案件確定後才起算時效,作為2年時效過短的解套方案。

然而,檢評會全不考慮此例外規定,一律以去脈絡化的方式思考評鑑請求案,採取最嚴苛時效計算方法,絲毫不認為針對時效計算的方式,應有放寬審查之必要,連與司改會在程序溝通、聆聽意見陳述,亦顯無意願。

目前,評鑑委員會與司改會互動不良的問題,不但導致雙方審案資源的浪費,更使人民蒙受最大不利益,進而變相造成「評鑑法官較易,檢舉檢察官甚難」之個案評鑑現況。(參表3-3)

表3-3第二屆檢評會以超過二年時效駁回案件表列

案號 受評鑑人 檢舉團體 檢舉事由
102年度檢評字第22號 林天麟 司改會 檢察官辦理重大案件未親自開庭,11次偵查庭全由檢察事務官調查,不起訴書內容錯誤百出。
103年度檢評字第01號 郭啟東 司改會 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。
103年度檢評字第02號 張啟彬 司改會 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。
103年度檢評字第03號 田炳麟 司改會 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。
103年度檢評字第04號 陳明光 司改會 上訴最高法院,聲明上訴後,完全沒有提出上訴理由書。
103年度檢評字第05號 鄭鑫宏 司改會 詐欺取財罪依法不得上訴三審,卻上訴至最高法院。
103年度檢評字第06號 董和村 司改會 被告一、二審無罪,卻不知妥速審判法第9條規定,濫行上訴至最高法院。
103年度檢評字第11號 林嚞慧 司改會 嚴重違反偵查不公開,洩漏國家機密。
103年度檢評字第13號 楊大智 台北律師公會 調查案件草率,以與醫師專業意見相左之事實,濫行起訴被告。

結論-修法確保個案評鑑程序參與權

總結三週年的個案評鑑請求工作現況,發現急迫問題有三:(1)評鑑委員會駁回率過高、(2)無法取得請求評鑑資訊、(3)與評鑑委員會溝通不良。其中,第二屆檢評會態度丕變的問題,顯然與2013年9月政爭後,司改會請求黃世銘檢察總長個案評鑑,並經第一屆檢評會決議移送監察院調查的事件有關。

在此之前,個案評鑑無足輕重,在此之後,個案評鑑成為全國關注的焦點,甚至是權力鬥爭的中心。因此,第二屆檢評會的組成,斧鑿甚深之傳聞不斷。更何況,長期以來法務部只編制人事處專員一人,兼辦檢評會所有業務,顯欲極度消極化檢評會之功能。就此,司改會予以嚴正讉責,並要求法務部至少應比照司法院,編制充足且獨立的人力,支援檢評會行政工作。同時,亦不再讓任何形式之行政黑手,干預個案評鑑工作。

儘管如此,根本的解決之道,還是在於修改《法官法》,確保個案評鑑程序參與權,解決當前規範不週詳的缺失。目前民間版《法官法》修法草案已由尤美女委員、廖正井委員等21位立法委員提案,其修正重點包括延長受評鑑事實牽涉個案時,得請求個案評鑑之時效(第三十六條)、調整法官評鑑委員會之組成,增加外部監督色彩(第三十三條、第三十四條)、增訂請求評鑑機關或團體及當事人於評鑑程序中之程序參與權(第四十一條之一)、明定評鑑委員會有主動調查之職權及專職人力。(第三十五條、第四十一條)以及,明定當事人、代理人及關係人等,得以請求評鑑為由,請求法院或檢察署等法庭錄音保管機關交付法庭錄音光碟(第四十一條之二)。

目前民間版《法官法》修正草案已在立法院司法與法制委員會審議中,只缺官方提出相對應之版本,即可進入逐條實質審查。司改會呼籲司法院與法務部應儘速檢討現行缺失,提出對案至立法院,切莫行政杯葛,拖延立法進程。並期許在修法前,諸位法官、檢察官評鑑委員們,主動積極運作個案評鑑制度,以提升監督力道,贏得全民對司法的信賴。

 

[1] 法官法第30條第1項,89條第1項參照。

[2] 法官法第35條第1項參照。

[3] 法官法第39條第1項參照。

[4] 法官法第34條第1項參照。

[5] 法官法是否應一體適用到檢察官,一直非常有爭議。這個爭議持續迄今。

[6] 所謂行政處理中:包含申訴案件尚未終結、等候申訴人補件、待確認申訴人申訴意願、送交律師審查等案件。

[7] 有關法官法中檢舉權人資格限定之立法目的,請參閱姜世明,法律倫理學,元照。

[8] 參照,法評會於103年度評字第8號函:「按法官法第41條第5項規定:「法官評鑑委員會得為必要之調查,或通知關係人到會說明;調查所得資料,除法令另有規定外,不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄。 」,又法官評鑑委員會評鑑實施辦法第9條規定,受評鑑法官得向本會請求閱覽、抄錄、複印或攝錄卷內文書資料。基上規定,得向本會聲請閱覽卷內文書資料者,並不包含法官個案評鑑之請求人,…」此外,雖然法官評鑑委員會評鑑實施辦法第15條規定,評鑑程序關於調查事實及證據、期日與期間、費用及送達,除本辦法另有規定外,準用行政程序法之規定,惟因所準用的範圍不及於第七節之資訊公開,故解釋上亦無法援引行政程序法作為閱覽卷宗之法源依據。