預算頭重腳輕,忽視司改工程~88年度中央政府總預算司法院歲出預算總體檢

在民間與官方合作推動下,八十八年度司法預算首度自行政院中脫離,由司法院獨立編列,原屬可喜可賀之事,朝野莫不期待以「司法預算獨立」為起步,邁向真正之「司法獨立」,開展有效之「司法改革」。但就目前預算編列之情形來看,司法院顯然自我設限,不見整體之司法改革計畫,尤其部分施政計畫雖標舉出目標,卻無逐步落實目標之執行時間表,甚或未見編列預算配合,導致預算編列之合理性備受質疑,令人懷疑是否真能落實為政策推行之「有效預算」。

以司法院一再強調之「減輕法官工作負擔」為例,並未就制度面及實務面為整體評估,提出周延之具體改善方案。在尚未形成共識,完成立法前,即編印法務官之預算,卻並未見訴訟制度的改良;重要的法官助理卻以約聘方式而未列入編制。更有甚者,一再強調將訴訟制度「金字塔」化,以提高裁判品質、合理運用司法資源、加強事實審之功能等,卻見從一般行政費用到法官助理等員額編制,都以頭重腳輕之「倒金字塔型」為分配結構,不知如何達到司法院所期待之目標?

謹於總覽司法歲出預算之後列出以下意見,尚盼司法院不負全民所託,加緊腳步,藉由司法預算之編列及執行,彰顯司法改革效益。

一、預算編列頭重腳輕

司法院一再強調要「加強事實審功能」,推展有效率的司法,但是從預算編列的結構來看,似嫌偏重三級審,呈現頭重腳輕之現象。對於負荷最重之各地方法院不見挹注,例如新購車113輛,全國26所各級法院中,最高法院就佔了21輛(占18.6%);在新增人員的編列的數量及預算上都出現相同的問題(參見附表一),更何況原先司法人員結構即不合理,相當於最高法院層級的法官高達100多人,資深者皆集中於二、三審,第一審反而是資淺、無經驗者,若以目前既不調整既有人員結構,又不執行合理分配,這樣的預算編列顯與強化事實審功能之目標顯然背道而馳。

二、員額編列不當

司法院一再將「減輕法官工作負荷」列為司法改革首要重點工作,但是一方面我們始終沒有見到司法院對於減輕法官工作負荷有何整體規劃及時間表,究竟何時法官的工作量會降到合理的範圍之內,在另一方面從預算的編列上來看,卻又看到不合理的編列方式。

  1. 增編書記官、錄事421人。目前正推動筆錄電子化,參仿美、日等先國家將來記錄工作需由經過專技訓練之記錄員或速記員擔任,書記官的工作屆時勢必能大幅減輕,此時大幅增編書記官、錄事實非所宜。
  2. 新增法官助理280人,理論上似能減輕法官工作量,但是司法院卻未見推動相關立法,即以「約聘」方式暫時增加280人,不得不令人憂心其來源、資格、選任、素質等是否真能為法官分勞解憂。更加上編列內容同樣是頭重腳輕,負荷最繁重之各地方法院完全沒有編列,全部集中在最高法院、高等法院,甚至行政法院,此舉如何能解決法官工作負荷?
  3. 新增100名法務官員額更是以夾帶方式掩人耳目。在完全沒有法源依據、沒有相關規定的情形下就逕行編列預算,法務官制度攸關審判體系與人民權益,迄今爭議仍多。究竟法務官之權限為何?資格如何?與法官助理關係為何?是否就是非訟法官?而非法官資格是否能擔任非訟事件之裁定?是否會損及人民權益?等等完全未見慎重研酌,如果在未釐清相關問題就逕行增編不但不見得能減輕法官負荷,恐因人員之不當而治絲益棼,徒然浪費公帑,無助司法之革新。

三、新興硬體工程浮濫

對於司法院第一年獨立編列預算,各界期望甚深,但是以目前編列之內容來看,司法院未見提出具開創性之具體施政計畫,而仍舊以硬體預算編列佔較大比重,實在令人頗為失望。不論延續性工程之11億9990萬1千元之經費編列,僅房屋建築部分之新興工程今年便增加了7億5萬6仟圓整,究竟這樣的增編是否合理?許多訴訟制度改革尚未推動,甚至去年立法院附帶決議之筆錄全面電子化、判決全部公開上網,或者製作法官名牌等皆未列有預算,卻大興土木投資於硬體,是否適當?恐有待社會公評。

四、未落實司法改革工程

自去年司法改革呼聲高漲以來,民間莫不引領期待司法院大刀闊斧之改革工程,尤其在司法院方與民間強力合作推動下,司法預算獨立終於入憲,但見司法院仍墨守成規,尤其始終未將改革時間及進度明確量化,據以編列預算,實有負全民所託。而對於司法院之前承諾召開之全國司改會議更是無影無蹤。面對這樣沒有改革決心及行動,僅依例編列的預算規模,實在不得讓民間大聲疾呼:究竟司法改革的希望在哪裡?!

針對司法院之各項施政回應

壹、針對「司法院八十六年度工作績效」總檢討

一、已送請立院審議法案中漏列行政訴訟法、訴願法。(第二項)

預算中編列有關行政法院或行政訴訟相關項目,但送請立院審議法案竟未見最重要之法律案依據——行政訴訟法及訴願法之修正推動。若不積極推動此二法案之通過,相關項目預算豈非無所附麗,行政救濟法制之落實亦無可期。

二、民刑事確定裁判審查。(第三項)

經審查後有判決不妥適者已無法救濟,縱有指正亦無實益,應積極建立再教育、處分,甚至不適任汰除之相關措施。

貳、針對「司法院八十八年度施政計畫」總檢討

一、「強化第一、二審法院認定事實之功能,貫徹第三審法院法律審之原則,提高民、刑事審判績效,推展有效率之司法。」(第三項)

  1. 惟就所編列法官助理之情形而言,根本與此精神背道而馳。法官助理編列二百八十人,其中最高法院編列51人;行政法院助理評事15人;高等法院103人;台中高分院41人:台南高分院28人;高雄高分院36人;花蓮高分院6人。各地方法院完全沒有編列,請問對於第一線事實審之地院部分反未配置,如何加強其事實審之功能?
  2. 為貫徹法律審加強事實審,關鍵在於對現行之人員結構、訴訟制度進行調整,而非僅補入新進人員,目前僅就法官助理增加員額,未見就整體調整員額、職等及人員養成等予以充分配合進行改革,欲求加強事實審無非緣木求魚。。

二、「妥適審理勞資爭議,促進勞資和諧」(第十一項)
  「督促妥適審理智慧財產權案件,以保障智慧財產權人之權益」(第十二項)

  1. 此二設施規劃方向正確樂觀其成。
  2. 惟既不見編列相關預算,既未落實民間要求之專業法庭之設立,在勞資爭議事件上也未見對於弱勢者擬具妥適充分之救助措施,誠不知有何可能執行?
  3. 而就智慧財產權案件並未有加強法官專業能力、充分支應鑑定費用等配套措施,則所謂「妥適審理」無非空言。

三、「依新修正之少年事件處理法,妥適處理少年事件,及辦理少年觀護業務」(第十四項)

觀諸相關預算編列,除建築等硬體外,僅編列尿液檢驗員、檢驗費、設備費等科目,未見依新修正之少年事件處理法設置少年保護官及少年調查官專職人員,誠不知司法院如何能在無此等專業司法人員的情形下「妥適處理少年案件」?較之法官助理尚無法源即大量編列,豈非有意輕忽,又如何妥適處理?

四、「督促妥適審理流氓感訓案件、違反社會秩序維護法案件、交通案件及組織犯罪防制案件。」(第十五項)

未見就如何執行此項施政計畫之預算項目,上年度上開相關案件之處理情形有無缺失,流氓案件逕將嫌疑人直接移送綠島之方式社會爭議極大,尤其對人權之侵害更值注意,均未見說明,亦未提出具體改善方案。

五、「合理爭取司法人員員額,以減輕法官工作負荷」(第二十一項)

  1. 法官員額之增加故係減輕法官工作負荷方法之一,但如未就訟源之疏減、訴訟制度之改良、人員結構之調整及司法人力資源之重分配作一整體規劃,並提出時間表積極多方改善,縱使不斷增加法官員額仍將無濟於事。此司法預算未見宏觀設計,僅列增加法官多少,又未說明預期減輕法官之數據資料,令人失望。
  2. 攸關法官及法官助理之養成及遴任等之「法官法」未提列為優先法案,而逕增編「法務官」來擴充員額,可能導致未來之人員配置與功能疊床架屋。
  3. 減輕法官工作負荷一項是司法改革之重點工作,但司法院應及早脫離「畫餅充飢」之心態,應勇於提出「如何做」的方式。首要應從訴訟制度之改良著手,而非緩慢增加員額,卻不見何日才能解決問題,至少司法院應提出說明,究竟以目前員額增加之速度及方式,何時才能有效減輕法官負荷?何時法官案件量才能達到合理案件量?裁判品質才能隨之提升?更何況合理員額只是減輕負擔之一端而已,若只求諸於此,雖有增編預算卻未必能加入新血(因需考慮考試人數及既有人員流失),則終究無濟於事。又法官助理以約聘人員方式編列,在法源依據上顯有瑕疵,應就法官法整體考量來決定其應具資格及所需數量及來源,而不宜以約聘方式規避現有人員考選方式。

六、「端正司法風紀,減速貪瀆、嚴查破壞司法信譽案件,以維護優良風紀與司法尊嚴」(第二十三項)

從預算編列之情形,亦看不出究竟司法院要如何執行此項施政計畫,既未見到專人專庭執行,亦未見編列專案支出,因此費人疑猜在無人無錢的狀況下司法院究竟要如何有效執行司法肅貪?

參、針對司法院「八十八年度預算配合司法重大施政計畫編列情形」總檢討

一、為有效紓解法官工作負荷,增加法官員額137人、增設司法法務官100、人法官助理280人,並配套增加書記官、錄事等員額421人及相關員額調整共10億7,593萬5,000元。(第一項)

  1. 法務官法尚未三讀,司法即預先編列預算,並採約聘方式。法官法亦尚未通過,甚至未送付審查,法官助理之職等、任用資格等皆未有相關法令依據之情形下,即行編列預算。
  2. 所謂「配套」增加書記官、錄事增加四百多人,但如何「配套」卻未聞其詳。實則,將來如能實施筆錄電腦化,應增聘大量專業之電腦記錄員或速記員,書記官則宜相對減編。

二、補充勘驗車輛、增編調查旅費及鑑定費用等,較上年度增加1億4,649萬8,000元。(第四項)

勘驗車輛及鑑定費用不足為重要問題,原應加強編列,但應編列於審判業務之下,而非任意增置。以最高法院為例,竟編列公務轎車21輛,依常理言,屬法律審之最高法院無需使用到如此數量之勘驗車輛,因此應將此筆預算列入地方法院或高等法院,而非最高法院。

三、新增或汰換辦公設備較上年度增加1億6,755萬4,000元。其中八項新興工程計7億0,005萬6,000元(第五項)

新興工程應整體考量新增擴置是否合理,例如籌備簡易法庭,涉及現有四十餘處簡易法庭是否發揮效果,無必要繼續增設新簡易法庭時,實應慎重考慮。

四、依據「毒品防制條例」規定,辦理驗尿液業務增加約聘檢驗員40人相關經費1億2,222萬4,000元。(第九項)

去年新修正少年事件處理法所需之少年保護官、少年調查官皆未見專職人員之編制,僅見加強尿液篩檢程序?究竟少年事件之妥適處理司法院要如何落實?

肆、針對司法院「八十八年度預期施政績效」意見說明

一、「積極推動各項司法改革工作,建立全民的司法。」(第二項)

從去年司法院曾經承諾召開全國司法改革會議至今未有回音,去年民間舉辦為司法而走大遊行之後,要求司法院提出之司法改革藍圖及司法改革時間表也未見提出,不知要如何實現「全民的司法」?

二、「提昇裁判品質,增進人民對司法之信賴」(第三項)

首要在於解決法官負荷過重之問題,究竟司法院何時才能完成合理案件負荷量之計畫?是否能提出量化時間表?

三、「安定同仁工作情緒,減少人才流失」(第五項)

減少法官的流動之方式要在改善審判環境,除前已一再提及之法官案件負荷量之外,司法院遲遲未有全面之改善時間表,僅提出增建職務宿舍、健康檢查等希能「安定」司法人員工作情緒,必將成效不彰。不如及早積極改良訴訟制度,真正落實「金字塔型」訴訟結構,有效紓解一審法官之案件負荷量當為真正防止人才流失之正途。