流言終結者:法官、檢察官個案評鑑制度和你想的不一樣?

圖片/《法官法》個案評鑑制度流程

4/12第三分組第四次會議用了三個多小時,逐項討論各委員針對「法官、檢察官評鑑委員會功能的檢討或法律人評鑑基金會建置的可行性」之議題提出的具體改革方案,並在「律師可否擔任評鑑委員」、「是否讓人民直接請求評鑑」這二項子題,有非常激烈的交鋒。

個案評鑑制度如何設計,不只民眾在意,作為「潛在受害人」的法官、檢察官更是密切關注。但是,在為數豐富的議論中,卻隱存著對現況的誤解,不利意見交換與溝通。因此,我們期待透過以下的說明,破解迷思,幫助所有關注此議題的人,更清楚地掌握現況。

迷思一
只要有人向法評會/檢評會請求評鑑,受評鑑法官/檢察官就得答辯?

現行《法官法》規定,民眾若要申訴法官/檢察官違法失職,不能直接向法評會/檢評會請求評鑑,必須間接透過特定機關(法院、檢察署)、團體(律師公會、符合一定要件的財團法人或社團法人)提出。

《法官法》通過前,法官們在「法官法草案」研商會議上直言,若允許案件當事人為請求人,將使法官於繁重審判工作之餘,疲於應付如雪片般的評鑑請求,大幅增加法官負擔[1]。法官法通過後,每次遇有司改會請求評鑑,但經法評會決議不成立的案件,法官們也會透過投書大力抨擊司改會「濫訴」,沒有善盡把關責任,讓一群盡忠職守的法官被迫浪費時間生命,為自己寫答辯書。

上述發言顯示,在法官們的想像中,若有人請求評鑑(不論這人是一般案件當事人,或者團體如民間司改會),受評鑑法官就得答辯。

現行評鑑制度怎麼設計?

依照《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》,並非每一件個案評鑑請求,法評會都會要求法官答辯表示意見,綜合條文和評鑑實務,法評會寄發繕本的情況有二

  1. 法評會認定評鑑請求成立的事件(辦法第8條)
  2. 法評會認定評鑑請求可能成立的事件(由評鑑決議書歸納)

相關條文

本會受理個案評鑑事件後,應即輪分委員承辦。
承辦委員與另二名委員組成之審查小組應依本法第三十七條規定審查有無應不付評鑑之情事,不得逕予調查或通知受評鑑法官陳述意見。
前項審查以書面為之;必要時得請受評鑑法官所屬或評鑑事實發生機關提出書面說明或提供相關資料。
審查小組完成第二項之審查後,除經審查小組三名委員一致之同意應不付評鑑者外,應即由承辦委員擬具處理意見提送本會審議。
第二項審查小組之組成,由本會決定之。
審查小組以由具有本法第三十四條第一項所列不同款資格之委員組成為原則。

《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》第4條

本會作成本法第三十九條第一項之決議前,應將評鑑請求書繕本送達受評鑑法官,並以書面通知其得於二十日內提出意見書。

前項書面,應記載下列事項:
一、受評鑑法官之姓名及所屬機關名稱。
二、請求人所主張之事實及法規依據。
三、已調查或將調查之證據方法及其待證事實。
四、得提出意見書為事實上及法律上陳述之意旨。
五、無正當理由不提出意見書或未依第三項規定以言詞向本會陳述意見者,本會得不待其陳述逕為決議。

受評鑑法官得於第一項所定期限內,書面請求於審議時以言詞向本會陳述意見代替意見書之提出。
以言詞陳述意見者,本會應作成紀錄。

《法官評鑑委員會評鑑實施辦法》第8條

《檢察官評鑑實施辦法》的規定要為簡陋,但也能看出,必須經過初篩,確認進入實質審議時,才會寄發繕本通知受評鑑檢察官。

檢察官評鑑委員會受理評鑑事件後,除經為不付評鑑之決議者外,應將檢察官個案評鑑請求書繕本送達受評鑑人。

受評鑑人應於收受檢察官個案評鑑請求書繕本後二十日內提出意見書,無正當理由不遵期提出者,於評鑑程序之進行,不生影響。
受評鑑人所提意見書應附於評鑑事件案卷內。
檢察官評鑑委員會認有必要時,得通知受評鑑人於檢察官評鑑委員會開會時到會陳述意見。受評鑑人不於指定期日到會者,得不待其陳述,依調查之結果逕為議決。
前項到會陳述意見,於受評鑑人陳述後,評鑑委員得發問,陳述與發問內容之要旨,均應載明於會議紀錄。
受評鑑人及其他相關人員於指定期日到會陳述意見者,應於陳述後先行退席,不得參與委員意見陳述與議決。

《檢察官評鑑委員會評鑑實施辦法》第 7條

也就是說,當法官/檢察官接到通知,必須答辯的時候,法評會/檢評會已經認定不是「濫訴」,絕對不是「無端」被騷擾的狀況。

迷思二 評鑑請求=淘汰?

2015年11月,司改會召開記者會,發表2015年法庭觀察報告,並依據法庭觀察記錄與判決書,對其中四名被觀察法官提請評鑑,引發實務界強烈反彈,不論法官協會的聲明[2]、各別法官的投書[3],都大力抨擊司改會此次啟動評鑑制度的方式「去脈絡化」、「以偏概全」,並呼籲法官評鑑委員會審議時,必須探求問答前後的脈絡,才能獲致「公正」的評鑑結果。主持法庭觀察專案的執行祕書隨即投書,再次強調司改會主張,法界對於開庭態度不佳的法官,應該破除「重實體、輕程序」的迷思,讓言行失當的法官可以被客訴、甚至被淘汰[4]

2016年5月,民間司改會發起「全民司改運動」,邀請全民投票,選出當前亟需解決的司法問題。投票結果顯示,「缺乏明確客觀審查標準以淘汰真正不適任的司法官」竟然榜上有名。網友並進一步留言,認為《法官法》第30條第2項規定充斥不確定法律要件,法官怎樣的言行會被評鑑,繫諸法評會委員不穩定的自由裁量,法官輕微的言行瑕疵,雖然未達「不適任」的程度,卻因現行法官倫理規範太過不明確且陳義過高,而被評鑑,進而被強迫退場,造成反淘汰,使法官動輒得咎、無所適從[5],遙遙呼應2015年11月,法官們知悉司改會一口氣對四名法官請求進行個案評鑑時,第一時間透過聲明與投書,希望能說服法評會審議個案評鑑請求時,將「法庭上問答前後的脈絡」納入審查基準中。

從上述法官們的投書及網友的留言來看,法官們對於「法官怎樣的言行會被評鑑?」這個提問與關懷,建立在一個隱存的預設之上:評鑑就是退場。

但是,如果將「評鑑」放回法官法的規範框架下,會發現法評會認定「應付個案評鑑」只是起點,法評會必須進一步決定受評鑑法官有無「懲戒必要」,再分別將受評鑑法官轉進懲戒或懲處程序(法官法第39條),法官們念茲在茲的退場,僅是懲戒程序被啟動後,受評鑑法官可能獲致的懲戒種類之一。甚至,在法官經法評會認定不須被評鑑之情況,《法官法》特別規範,法評會得視情形移請職務監督權人處分(法官法第38條)。

就此而論,《法官法》以「有無評鑑事由」、「有無懲戒必要」區分法官言行瑕疵的嚴重程度,架構出三個層次的處理手段:(1)法評會認定有評鑑事由、有懲戒必要:移送監察院(法官法第39條第1款)、(2)法評會認定有評鑑事由、無懲戒必要:交付司法院人事審議委員會(法官法第39條第2款)、(3)法評會無懲戒事由、有受內部職務監督必要:移請職務監督權人處分。於檢察官評鑑,透過準用法官評鑑之規定,而有相類似的處理手段。

也就是說,個案評鑑制度被交付的任務,要做出二項判斷:

  1. 是否應付評鑑?

    法官被投訴的行為,究竟屬於訴訟指揮權合理行使或濫用?屬於法律見解歧異或法律解釋權濫用?法評會必須逐案審議,畫出審判獨立的界線。

    檢察官被投訴的行為,究竟屬於起訴裁量權、強制處分權合理行使或濫用?檢評會必須逐案審議,劃出檢察官獨立辦案,以及檢察一體的界線。

  2. 如何究責?

    一旦法評會確認受評鑑法官不可遁入審判獨立的保護傘中、檢評會確認受評鑑檢察官不可將違失推諉為上級命令或刑事政策要求,接著必須確認不適任的程度,啟動後送至自律機制(人審會)或他律機制(監察院)的分流。

簡言之,現行法官法的框架下,法評會/檢評會的任務核心是「分類」與「篩選」,不涉及實質的懲戒/懲處


註釋

[1] 法官法草案彙編(十七),司法院,頁16、28、32、37。
[2] 104年11月11日中華民國法官協會聲明 (最後瀏覽日:2016年12月14日)
[3] 周俞宏,法官真的失言嗎,蘋果日報,2015年11月17日(最後瀏覽日:2016年12月14日)。孫健智,許一個專業的法庭觀察報告,PNN公視新聞議題中心,2015年11月19日(最後瀏覽日:2016年12月14日)
[4] 黃暐庭,法官 我信你才有鬼,蘋果日報,2015年11月12日(最後瀏覽日:2016年12月15日)
[5] 有關網友完整發言內容,請參考全民司改運動網站(最後瀏覽日:2016年12月14日)