林孟皇:我對於檢察體制改革的十大訴求

司改國是會議正熱鬧的進行著,而證諸歷史,執政者想藉由召開司法改革會議來凝聚各界共識、推動改革,在中華民國憲政史上已有多起。遠的不談,從民主轉型開始,自林洋港以降,歷任的司法院長施啟揚、翁岳生、賴英照、賴浩敏等人,除賴英照不曾召開之外,其餘院長在任內都舉辦過規模不等的司改會議,其中以1999年全國司法改革會議對當代台灣司法的走向,最具影響力。這場會議的催生,導因於1997年5月間5個法律界團體共同拜會李登輝總統,除請求李總統支持並推動「司法預算獨立」入憲之外,並希望李總統親自召開全國司改會議,李總統當場允諾,並指示施啟揚院長與5個團體磋商在半年內召開。其後,因為司法院不同意民間團體所主張「為避免官方以表決方式操縱會議,籌委會及司改會議官方人士不宜過半」,以致無疾而終。

由於官、民(或朝、野法曹)的爭議,翁岳生院長於1999年2月上任後,積極籌組司改會議。為了會議的順利召開,在籌委會人員組成(朝野各6人,或審檢辯學各3人)、會議規則與大會結論的形成上,都做了相當程度的妥協。例如,法務部代表反對以多數決對檢察、刑事訴訟制度作成決議,乃制定出複雜且實質賦予法務部長擁有否決權的機制。由於這次會議是法界菁英所主導,缺乏人民的參與,不僅陷於法律人的本位之爭,其政策形成的正當性更備受質疑。

1999年全國司改會議的殷鑑

儘管許多問題懸而未決,這次會議畢竟通過了許多重大決議,卻始終無法落實。學者分析其中的困境,包括:欠缺立法部門支持、政治部門助力、社會輿論奧援、明確法源基礎、紮實研究基礎等等因素。也就是說,因為紊亂五權憲政體制、院部之爭、學門(留學背景)之爭、朝野(法官、檢察官、律師)之爭、中央地方利益(律師公會)之爭,加上人民對於法治、司改議題的冷漠,在沒有選票、無法從事資源分配,又不得從事人事關說等情況下,政治人物棄之如敝屣,於是許多司法改革法案延宕立法。直至蔡英文總統於2016年5月20日發表就職演說時,提及:「司法無法親近人民、不被人民信任」、「我們會在今年十月召開司法國是會議,透過人民實際的參與,讓社會力進來,一起推動司法改革」,才開啟了我國新一波的司法改革契機。

我是在第一次政黨輪後才進入司法體系服務,無緣參與1999年的司改會議,透過司法院印行的《全國司法改革會議實錄》二巨冊,雖可發現與會委員在許多議題上達成共識,卻也有許多激烈交鋒、具名表決的情況。其中尤以涉及檢察官職權、審檢分立、刑事訴訟制度變革等議題,最具爭議性。從具名表決的紀錄來看,但見多數委員在各別議題上或支持法務部立場,或支持司法院主張,並不全然受自己的留學國、職務(如法官也有支持法務部立場者)而影響;反之,卻發現法務部的檢察官代表們,在相關議題的投票上始終一致—捍衛檢察權、支持法務部主張。表面上看來是檢察官團結一致、內聚力強,實則凸顯的是本位立場。最後,儘管絕大多數代表投票贊成「研採起訴卷證不併送制度」、「強化制衡檢察官不起訴之機制」等等涉及檢察權變革的議題,卻因為會議規則賦予法務部長擁有否決權,以致在法務部長葉金鳳行使否決權的情況下,都未能成為會議結論。

從改革最高法院到檢察體制的變革

台灣作為華人社會的一環,二千多年來「官本位」的社會意識,我們不曾對司法權何以應當與行政權相互分立作出嚴肅的討論,不曾在司法人員的選任標準、權力行使、機構的內部管理模式上作出有異於行政權的安排。何況台灣社會歷經威權統治,民主轉型後卻始終未曾戮力推動轉型正義工程,這意味我們無法像東歐國家在民主轉型後對於法官、檢察官的人事進行清查。於是,在我從事審判工作10幾年來,深刻感受的是:不少決定法律樣貌的法官與公義代表人的檢察官,並不知堅守憲政制度權力分立下應有的權限份際,不能以法律理性克制自己追求實質正義的內心狂熱,也未曾將西方法治文化中的法律至上、自由、平等、權力制衡與罪刑法定等理念內化為自己的職業信條,而是沿襲著傳統中國社會「官僚主義」、「近親繁殖」的慣例,並時時以捍衛官權、充任權力者的護衛機器為要。

對於這樣的歷史共業、司法困局,法界有志之士當然極力謀求改革。而我一向主張「正人應先正己」,於是在2012年藉由最高法院院長替換之際,與一群法官同仁發起「改革最高法院」連署活動,並進而拜會當時的馬英九總統。在政治力的奧援下,被前大法官吳庚視為「國恥」、存在超過60年的最高法院「保密分案」制度,才終於一舉廢除。當然,我知道台灣司法問題的沈痾,是審(法院)、檢(檢察體系)、辯(律師業)、學(法學界)的體制性、結構性問題,如果要終局解決台灣司法的困境,必須往更上游的檢、辯、學改革做起。

10幾年來我一直從事刑事審判工作,主要職責在於審查檢察官起訴犯罪事實存在與否,加上服務於政經中心的台北地方法院,讓我有更多機會承審到社會矚目的案件。在這執業過程中,讓我深刻感受到部分檢察官的作為,絕不是他們口中所謂「全世界最客觀的公署」,反而是對刑事被告的「窮追猛打」,甚至是濫權追訴。因為要在現行檢察體系「升官」,辦大案才有亮點、才能獲得拔擢,至於辦案認真、堅持程序正義、服膺法律的檢察官,往往不獲長官青睞。

有鑑於此,這幾年來我在工作之餘,將心力集中在檢察體系問題的鑽研,除了將研究所得投書報章雜誌、參與許多研討會之外,並與民間團體密切合作,共同研議出《檢察署組織法》草案。我們的共同目標,即是希望建構出一個服膺憲政民主、人權保障,並能貫徹權責相符的檢察體系。當然,我這樣的勇於「表現」,看在部分檢察官眼裡,當然百般不是滋味。何況通常而言,人們都希望安於現狀,拒絕改變。因此,當蔡英文總統宣布要召開司法國是會議時,許多法官、檢察官惶惶不安,尤其是過去常處於政治風暴、深受政治力干涉的檢察官們,更是如此。

共同為建立權責相符的檢察體制而努力

以檢察體系最具代表性的人物─陳瑞仁檢察官為例,他早在2016年8月間即投書媒體,呼籲蔡總統停止召開司法國是會議,以免「民粹治國」。在發現無法阻擋之下,以陳瑞仁為代表的檢察體系希望在司改國是會議中「綁人」、「綁議題」,也就勢所必然,這是他力檔我與其他有志於改革檢察體系的學者專家成為第三分組委員的主要原因,因為第三分組所要「建立權責相符、高效率的司法」,其主要檢討的議題及對象,就是檢察體系。也因此,第三分組成為媒體記者眼中的「地雷組」,媒體爭議新聞不斷、「交戰」雙方屢屢透過媒體搶占話語權。

其實,提升檢察系統的透明與效能、檢討檢警調人員的專業分工,並貫徹審檢分立與權責相符,是全民的殷切期望;而改善檢察體系的人事升遷不公與勞役不均的現象,以及避免法務部長、檢察(總)長因關說或政治勢力介入等因素,不當干涉檢察官職權的行使,相信也是絕大多數檢察官們的共同願望。因此,第三分組委員們本應捐棄成見,共同為達成前述目標而努力。就此,我秉持「理性」、「獨立」、「寬容」等理念,針對檢察體系的改革,提出下列訴求:

  1. 各級檢察署的機關名稱(如台灣台北地方「法院」檢察署)不再冠以法院之名。

    說明
    自1980年審檢分隸以來,各級檢察署隸屬於法務部,與司法院或各法院間僅有業務上往來,並無從屬關係,且法官與檢察官的職掌不同,角色功能亦異。為避免民眾混淆,深根法治文化,各級檢察署名稱不應再冠以法院之名。

  2. 檢察官不是法官,清末民初以來《刑事訴訟法》將檢察官定位為「預審法官」所為的各項制度設計與賦予的權限,應重新檢視並修法解決,同時不應賦予檢察官所為不起訴處分具有實質確定力。

    說明
    我國自清末民初引進檢察官之制時,賦予檢察官「預審法官」的角色,百餘年來雖然陸續檢討修正,迄今強制處分的設計仍然忽略「法官保留原則」(由法官事前審查、必須以令狀為之)的價值,過度擴張偵查機關的決定權限。未來的立法政策,就重大的強制處分(如身體檢查),皆應該採行法官保留原則;就次要的或急迫的強制處分,雖然可以考慮賦予偵查機關逕行發動的權限,但應以事後審查制度,嚴格限制急迫處分的運用。

  3. 為明確檢察官職權、確保檢察權職務行使的獨立性,並貫徹審檢分立與權責相符,應制定《檢察署組織法》,同時為檢察官量身定作《檢察官法》,而不是依附《法院組織法》、《法官法》。

    說明
    檢察官具積極、主動性質,為犯罪追訴者,應遵守偵查不公開、檢察一體原則;反之,法官則是消極、被動,所為決斷具有終局的效力,應適用審判公開、審判獨立原則。檢察官、法官二者的性質與職權既然不同,法務部、司法院又互不隸屬,即應將檢察機關的組織、人事與職權,以及檢察官的身分保障等等事項,自《法院組織法》及《法官法》中脫離獨自立法,而分別制定《檢察署組織法》、《檢察官法》,以明確檢察官職權、確保檢察權職務行使的獨立性,並貫徹審檢分立與權責相符。何況《檢察署組織法》、《檢察官法》統歸法務部主管,也可避免現行制度下法務部想要檢討修正相關檢察組織、人事法制時,不能自行提案修法,而必須委由司法院提案的窘境。

  4. 在目前檢察官仍具備所謂「司法官」屬性時,檢察官不應再領取辦案獎金、提報十大傑出(女)青年,也不應大量派駐政風處、行政執行署等行政機關擔任首長。

    說明
    司法權的特性是中立、被動、獨立,依法律、良心確信從事工作,不受民意影響。無論檢察官是否具備所謂的「司法官」屬性,現行檢察官領取辦案獎金、提報十大傑出(女)青年或模範公務員的作法,都將使人誤會檢察官是順從民意、配合政策,而不是服膺法律;加上檢察官大量派駐政風處、行政執行署等行政機關擔任首長,不僅掏空從事犯罪偵查的檢察人力,而且搶占政風、行政執行體系的高階職位,更是十足彰顯檢察官的行政權屬性。是以,在目前檢察官仍具備所謂「司法官」屬性時,檢察官不應再領取辦案獎金、提報十大傑出(女)青年,也不應大量派駐政風處、行政執行署等行政機關擔任首長。

  5. 為確保檢察官對外職務行使的獨立性,未來修憲時可考慮將檢察權入憲,並將其定位為特殊的行政官。

    說明
    為節制檢察權、統一追訴標準,在檢察一體原則下,依法檢察官對內要服從檢察(總)長的指揮,只是在對外行使職權時,具有獨立性。檢察官從事犯罪追訴等法律工作,為公義代表人,檢察官的身分應受保障,憲法保障法官的規定(身分保障及職務行使的獨立性),效力範圍不及於檢察官,但依司法院釋字第13號解釋,其身分保障與法官同。為確保檢察官對外職務行使的獨立性,未來修憲時應考慮將檢察權入憲,並將其定位為特殊的行政官。

  6. 各地檢署主任檢察官應由該署檢察官票選人選,再由檢察長圈選(檢察官員額較少的地檢署,得另行規定),送法務部檢審會同意後任命之,法務部長不應享有圈選權。同時,應建立各級檢察署檢察官輪調歷練制度,並減少高檢署的人力配置;各地檢署黑金組(特偵組)主任檢察官優先派任高檢署回任者。

    說明
    為建立權責相符的檢察組織,必須同時兼顧檢察獨立與民主問責的相互制衡(檢察體系的內與外),以及檢察一體與檢察官自治的相互制衡(檢察機關的上與下),透過分權制衡機制來避免上級的專擅,或下級的狂妄濫權。而目前主任檢察官、高檢署以上檢察官地位尊崇、勞役少、工作壓力輕所產生的人事升遷圖,加上法務部長擁有圈選權,更會產生仰承上意、扭曲法律理性辦案的現象。為避免檢察體系的人事升遷不公與勞役不均現象,應由最瞭解彼此專業表現的檢察官票選主任檢察官,同時為達權責相符,檢察長應享有一定的人事決定權。是以,各地檢署主任檢察官應由該署檢察官票選人選,再由檢察長圈選,送法務部檢審會同意後任命之,法務部長不應享有圈選權。同時,在再議制度廢除或建立檢察審查會後,應減少高檢署的人力配置,並建立各級檢察署檢察官輪調歷練制度;至於各地檢署黑金組(特偵組)主任檢察官的選任,應優先派任高檢署回任者,以達經驗傳承並作為未來檢察首長的儲備人選。

  7. 初任檢察長者,應由全國檢察官票選職缺3倍的人選,經檢察總長挑選職缺2倍人選後,交付法務部部長圈選,送請法務部檢審會同意後任命之。檢察總長應由法務部檢審會提出3到5名人選,供法務部長圈選後,經行政院送交立法院同意後任命之。

    說明
    為使刑事政策得以順利推行,應賦予法務部部長任免地檢署、高檢署檢察長的權限,同時,也應賦予法務部部長就檢察總長的任命有一定程度參與決定的權限,以符責任政治、民主問責。而檢察長作為所轄檢察署的檢察一體頂端,對所屬檢察官有指揮監督的權限,政治力可藉由法務部長對於檢察長人事權的操控,影響、干涉檢察官公正、中立地行使職權。因此,應對法務部部長的人事權有一平衡機制,讓檢察體系指揮辦案的最高首長,也就是檢察總長有一參與決定的權限。另外,由於檢察事務具備高度的專業性與自主性,為發揮各級檢察官的專業自治, 關於檢察(總)長任命事宜,也應讓全體檢察官有表示意見的機制。是以,初任檢察長者,應由全國檢察官票選職缺3倍的人選,經檢察總長挑選職缺2倍人選後,交付法務部部長圈選,送請法務部檢審會同意後任命之;檢察總長則應由法務部檢審會提出3到5名人選,供法務部長圈選後,經行政院送交立法院同意後任命之。

  8. 為使檢察人事制度民主化、自治化、透明化,符合性別平等,並兼顧法務行政權責相符及價值多元的外部參與,同時強化檢察權的民主問責,法務部檢審會委員應有至少三分之一的女性成員,並應有具表決權的多元代表(外部委員)。

    說明
    檢察權行使影響人民權益至深且鉅,而且攸關社會正義的實現,雖然因其專業性而應有檢察官自治的特殊考量,仍應落實民主問責。現行法務部檢審會委員全部由具檢察官身分者擔任,可能形成檢察官本位思考、地域利益考量、論資排輩、鄉愿和諧等人事決策文化。為使檢察人事制度民主化、自治化、透明化及多元化,並強化問責功能,避免濫權追訴的情形,以符合檢察官身為公義代言人的職責,法務部檢審會應有具表決權的外部委員。同時,為符合性別平等原則,檢審會委員應有至少三分之一的女性成員。

  9. 為確保檢察權行使的中立性與公正性,並避免檢察一體原則遭到濫用,檢察首長行個案指揮監督權、職務收取權或職務移轉權時,應以書面行之。檢察首長未依規定提出書面時,檢察官應請求檢察官評鑑委員會對違反者進行個案評鑑。

    說明
    為避免檢察(總)長因關說或政治勢力介入等因素,不當干涉檢察官職權的行使,導致檢察權喪失應有的中立性與公正性,法務部早於1998年即推出《檢察一體陽光法案》,並制定公布相關規定,以規範檢察長對檢察事務指揮監督的內容及運作方式(包括檢察長對於案件指分應予客觀化、制度化,以及檢察長必要時得向承辦檢察官調卷或聽取報告,期使指揮監督的運作合理化、透明化),多年來卻始終成效不彰。原因在於現行《法官法》雖有檢察體系指揮監督的規定,但相關規定並無對應的問責、監督制衡條文,易使檢察首長刻意規避書面指揮監督的原則,而使基層檢察官無所適從。是以,應修法明文規定檢察(總)長行個案指揮監督權、職務收取權或職務移轉權時,應以書面行之;如未以書面為之時,應交付檢察官評鑑委員會進行評鑑,以作為基層檢察官要求檢察首長提出書面回應的保障,同時防範雙方事後推諉。

  10. 檢察官事務分配應由檢察官會議決定,以促使檢察體系內部決策民主化、透明化。檢察官分組辦事,為確保適才適所及問責機制,各組組長(主任檢察官)的選任、組員的配置等,皆應由檢察官會議討論後決定之。

    說明
    人事控制與案件控制,往往是政治部門藉由檢察一體干涉檢察官職權行使的兩大利器,但妥適運用檢察一體原則,確實可節制檢察權的濫用,並統一法令適用及起訴標準。而檢察權具備高度專業性,即應使各檢察機關就檢察行政及檢察事務等事項的決定,享有一定程度的自治決定權限。也就是說,檢察機關的檢察一體與檢察官自治必須相互制衡,透過分權制衡機制來避免上級的專擅,或下級的狂妄濫權。是以,檢察官事務分配應由檢察官會議決定,以促使檢察體系內部決策民主化、透明化;同時,檢察官分組辦事,為確保適才適所及問責機制,各組組長(主任檢察官)的選任、組員的配置等,皆應由檢察官會議討論後決定之。又在檢察(總)長對於檢察官會議決定有提請復議的機制下,且檢察(總)長仍得享有個案指揮監督權、職務收取權或職務移轉權,並不致妨害檢察一體原則。

開誠布公、凝聚共識、做成決策

今日,能夠獲得籌委會推薦或審、檢、辯人員票選而擔任司改國是會議委員,絕大多數是望重士林,享有一定清譽者,理應沒有人是要刻意去革他人的命,或詆毀某特定法律社群。如果檢察體系能夠敞開心胸、聆聽不同意見,就可以發現大家有許多共同的目標,因為我們都希望一個有效能、權責相符的犯罪偵查體系,以確保自己生活在一個生活有序、治安良好的社會。希望我們能夠記取1999年司改會議的殷鑑,摒棄本位立場、開誠布公、凝聚共識、做成決定,從而讓這個欠缺法源基礎的會議所做成的各項結論,贏得社會各界的支持並催促立法部門完成立法,以期建立一個以服膺憲政民主與人權保障的司法。

※ 原文刊登於2017.04.10上報