點評+筆記:「總統府司法改革國是會議」第二分組第三次會議

司改國是會議第二組第三次會議在3月20日召開,主要討論裁判憲法審查制度的相關配套措施,不過要注意的是,本次會議討論的範疇,不完全侷限在裁判憲法審查制度本身,部分配套措施也同樣適用至目前正在運作的違憲審查機制。因此本次會議,對於我國未來釋憲實務有非常大的影響。

總體討論—裁判憲法審查制度相關配套

司法院報告引入裁判憲法審查後,現行釋憲實務需要做出部分變更。需要改變的原因,除了案件量增加,需要更多資源來處理外,很多是針對現行釋憲效率不彰,所一併做出的調整。因此以下的討論,我們可以用更全面的角度來審視違憲審查制度,而不是這些調整,只適用在裁判憲法審查制度。

  1. 誰有權聲請裁判憲法審查?

    本案表決通過,認為原則上是權利受有侵害的人民可以聲請,檢察總長則是在人民受有權利侵害時,可以以公益的身份,例外聲請。

    本題的爭點,是誰可以聲請裁判憲法審查?人民有權聲請在會議中沒有爭議,有爭議的是檢察官可不可以聲請?吳巡龍檢察官提到93年台上2949號判決關於隱私權的判決,因為最高法院錯誤的法律見解,影響檢察官的實務操作。他認為在這種情況下,也應該允許檢察總長可以聲請裁判憲法審查,否則無法解決現行的困擾。

    反對者則認為,從德國法的角度觀察,德國也是限於人民受有侵害時,人民才可以聲請,其他情況,不需要透過裁判憲法審查制度來處理。例如這個可能是非常上訴的問題,那就應該由非常上訴,甚至也可能是司法院大法官審理案件法第五條其他各款的範疇,因此並不是說所有類型全部都要集中至裁判憲法審查來處理。

  2. 選案標準

    本案表決通過,認為大法官的選案,必須以法律明文規定,具備「憲法上原則重要性」以及「有助於基本權利的貫徹,或聲請人將因駁回聲請遭受特別重大的損害」。

    本題爭點,在於是否需要透過法律明文化規定大法官的選案標準。司法院認為標準可透過大法官在實務操作的過程中,逐漸累積一定的標準。但認為需要以法律名文化要求的人,則主張這是基於透明原則的要求,讓人民可以清楚知道自己的聲請,需要符合什麼要件。

    司法院的顧慮,背後的問題是不受理釋憲聲請,到底要不要寫不受理的理由書,若明文規定,則不受理的決定,可能會拖累釋憲的效率。比較法的案例,美國是由最高法院自行決定受理的標準,日本則是幾乎全部受理,在釋憲結果的品質上,也有顯著的差異。

  3. 議決的方式

    表案表決通過,將表決的人數,從現行三分之二,降為所有大法官的二分之一,也就是八人。換句話說,未來案件違憲與否的決定,將降為普通多數決。

    本題與開庭常態化有關,大法官較不願意召開憲法法庭,是因為法律規定召開後,必須在兩個月內做成釋憲結果,換句話說,在三分之二多數決的情況,對於大法官有很大的進度壓力,降低表決門檻,對於開庭常態化也有幫助。

  4. 是否自為裁判?

    議案表決通過,允許大法官得自為判決。

    本題討論時有一些爭議,必須從大法官的角色來說明。由於大法官是法律審,因此嚴格說來,大法官並不處理事實認定的問題,即便在裁判憲法審查制度下,也是如此。裁判憲法審查,大法官僅僅討論該案適用法令的過程,是否產生違憲的問題,而非事實認定是否有誤。因此,大法官能否針對事實自為判決,可能需要更多斟酌。此外,若最後大法官自為判決,而該判決有執行的需要時,則會出現誰來執行的問題,例如現在行政法院即有這樣的問題。

    認為需要自為裁判的說法,則是站在減少人民救濟程序的角度思考,人民若必須再依照大法官解釋,聲請再審,似乎需要更多訴訟的成本。因此應該直接讓大法官作出決定,讓人民免受訴訟之累。

    最後,大家達成共識,認為若只涉及法律的問題時,大法官可以自為裁判,不需一蓋撤銷原判決發回,換句話說,大法官可以自己決定要不要下判決。

  5. 不受理時,可不附理由駁回聲請

    表決通過

  6. 無異議通過:人民聲請釋憲,必須強制代理

    表決通過

  7. 無異議通過:不溯及既往

    表決通過

  8. 案件管理公開透明

    現行程序,是由三位大法官(三人小組)先行決定是否要受理案件,再交由十五位大法官決議。現行三人小組審理後,都會上網公告進度。

  9. 釋憲聲請書可不可以公布?

    司法院認為需要更近一步的討論,因為案件可能涉及不相關的第三人,最終決議促請司法院研擬聲請書公告制度。

  10. 大法官解釋主筆顯名

    表決通過,未來大法官解釋必須標示主筆大法官是誰。

    目前大法官解釋的文字,是十五個人的共同意見,因此效率低落,容易斟酌一字一句的問題。若可以讓外界知道主筆的大法官是誰,則有促進司法民主的幫助。

  11. 表決顯名

    表決通過,讓外界可以知道大法官解釋合憲與否的表決結果。

    本子題是主筆顯名的延伸,顯名不是單純地讓外界到是誰寫的,更應該讓人民知道表決的過程,表決的顯名,有助於外界知道判決結構是如何形成,例如哪一個法官認為合憲,哪一個法官認為違憲等。目前只能透過有沒有寫不同意見書、協同意見書等方法猜測,並不足夠。

  12. 言詞審理常態化

    表決通過,原則上需要言詞審理。

點評

本次會議雖然只是第二次會議的延伸,沒有進入原先要討論的「改革上訴制度」、「訴訟金字塔化」、「終審法院員額改革」等,但是對於司法改革有非常重要的影響。會這麼說的原因,是因為這次會議作出的決議,對於釋憲實務有巨大的改變。我們常說,大法官是人權的守護者,憲法解釋效率的提昇,與人權保障至為密切。

現在憲法解釋的制度設計,能不能實踐憲法精神,很多時候是仰賴大法官的組成,我們比較幾個不同時期的大法官組成,就會發現在制度沒有顯著改變的情況下,解釋的做成逐年遞減,而在去年上任新的大法官後,釋憲效率卻提升不少,可見由誰來當大法官,與釋憲的效率有密切相關。如果要避免人為的問題,我們就需要制度設計上的改變。

提升效率上,有一個重大的影響。首先是表決門檻的降低,過去表決門檻過高,有歷史的原因,早期大法官因為做成了釋字第76號解釋,認定了誰是國會,造成立法院不滿,直接增訂了表決門檻為四分之三,大大提高大法官作出合憲與否的結論,後來修法,也僅將門檻降為三分之二。在比較法上,這樣的設計並不合理,幾乎全部國家都是採取二分之一多數決。

除了提升效率外,司法的民主課責性也獲得大家的共識,司法雖然必須有審判獨立的前提,但是在近年深化民主的趨勢下,也不能躲在黑暗中不願意被大眾所監督。本次會議除了提倡主筆大法官顯名外,我們還可以看到更近一步的表決顯名,也就是讓個別大法官的心證,可以攤在陽光底下,受大眾所檢視。這樣的決定,對於民主的課責性有很大的幫助。

一個良好的制度設計,可以彌補個人所造成的差異,本次會議的結論,能不能確實落實當然需要更近一步的監督,不過在與會的非法律人、法律人都有共識的情況下,憲法解釋的改革就在我們眼前,我們期待大法官可以不負眾望,扮演稱職的憲法守護者。

會議資料

  1. 整併公懲會與最高行政法院_郭仁和洪政雄法官書面意見_資料編號2-3-討3
  2. 民刑事上訴程序改革_司法院提供會議資料_資料編號2-3-討2
  3. 終審員額改革_司法院提供會議資料_資料編號2-3-討2
  4. 研擬裁判憲法審查配套措施說明_司法院提供會議資料_資料編號2-3-討1
  5. 刑事上訴程序改革說明_法務部提供意見_資料編號2-3-討2
  6. 最高法院法官員額改革_林志忠委員書面意見_資料編號2-3-討2
  7. 裁判憲法審查聲請權人_吳巡龍委員書面意見_資料編號2-3-討1
  8. 性侵爭議與司法公信_張升星委員簡報_資料編號2-3-討2
  9. 審判效率與判決歧異之病灶_張升星委員簡報_資料編號2-3-討2
  10. 美國妨害司法罪相關法律介紹_吳巡龍委員書面意見_資料編號2-3-討3
  11. 後續議題排序意見_石賜亮委員書面意見_資料編號2-3-討3
  12. 建立裁判憲法審查之意見補充_鄭玉山委員書面意見_資料編號2-3-討1
  13. 民刑事上訴程序改革_鄭玉山委員書面意見_資料編號2-3-討2
  14. 終審法院成員、員額及選任程序改革之意見_鄭玉山委員書面意見_資料編號2-3-討2
  15. 民主與治理期刊2017_台灣民眾為什麼不信任司法_王金壽委員提供資料_資料編號2-3-討3