《法官法》個案評鑑制度觀察—司改國是會議報告

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前言

2011年6月14日,立法院三讀通過《法官法》,其中個案評鑑制度的法制化[1],是《法官法》的重要特色之一,其任務是針對法官、檢察官的個別違失行為,依違失行為的輕重程度,啟動內部「職務監督」或外部「監察院彈劾」之問責機制,以確定涉有違失行為的法官、檢察官應受何種處分。

促使協商多年、幾近難產的《法官法》降誕的關鍵,是2010年接連發生法官收賄醜聞、幼童性侵案判決與人民期待發生落差等司法事件,使司法體系面臨極大的信任危機。個案評鑑制度在此背景下,被賦予有效淘汰不適任法官、檢察官,進而提高司法公信力、營造良好檢察形象之任務[2]

《法官法》制定公布前,對於法官、檢察官違失行為的問責,大抵上比照一般公務員,適用公務人員懲戒法,原則上由司法院、法務部送請監察院調查彈劾,再由公務員懲戒委員會審議。《法官法》對舊有問責機制最大的變革,就是設置由過半數外部委員組成的法官評鑑委員會(下稱法評會)與檢察官評鑑委員會(下稱檢評會)作為問責機制的啟動者,使這個啟動程序更為公平、客觀,也回應過去對舊有問責機制「官官相護」的批評。

個案評鑑制度實施迄今已逾五年,民眾不信任司法的說法仍廣為流傳,甚至總統在就職演說中直言「司法無法親近人民、不被人民信任」[3],不免讓人困惑,個案評鑑制度之於低迷的司法公信力,果真是一帖良藥嗎?

民間司改會作為個案評鑑請求人,以及長期關注法官、檢察官監督的改革團體,擬總結目前為止的參與經驗與觀察,分析阻礙個案評鑑制度發揮功能的成因,藉以拋磚引玉,作為個案評鑑制度未來改革方向的討論起點。

阻礙一 民眾不能直接請求評鑑

《法官法》就個案評鑑制度的發動,有非常特別的規定,嚴格限定只有《法官法》第35條第1項規定的機關、團體,才有權向法評會、檢評會提出個案評鑑請求[4]。立法過程中,民間司改會一直呼籲,親身接觸法官、檢察官並直接受有影響的案件當事人,應有權能向評鑑委員會提出評鑑請求,但官方代表反對,擔心湧入的民怨會超過評鑑委員會人力所能負荷,堅持要設置一些幫忙過濾「濫訴」的機關團體,規定評鑑請求只能由這些機關團體提出[5],最後通過的《法官法》條文採取此立場,案件當事人若認為法官、檢察官涉有違法失職,必須間接透過請求權人代為提出。

關於案件當事人被剝奪評鑑請求權人資格,民間司改會認為非常不適當,理由是過去法官、檢察官問責機制的發動,幾乎完全掌握在司法院、法務部內,沒有直接對口案件當事人的申訴管道;司法院、法務部過濾、特定不適任法官、檢察官的過程也並未對外公開,「官官相護」的議論即由此而生。相對地,若能第一線接受案件當事人投訴、在釐清問題與調查事實過程中和案件當事人溝通對話,將有助於提升人民對司法的了解與信賴。 現行《法官法》嚴格限制請求人主體的規定,阻絕了法評會、檢評會與案件當事人的溝通可能性,進而削弱了個案評鑑制度提升司法公信力的效果。

為了能實質地協助民眾提出個案評鑑請求,司改會一方面繼續倡議修法,一方面仍決定主動申請成為得請求個案評鑑請求的團體,並於2012年成立申訴中心,公開受理民眾申訴。事實上,法評會、檢評會的案源,依《法官法》規定,包含官方(司法院及各級法院、法務部及各級檢察署、法官或檢察官三人以上連署)及民間(各律師公會、依法許可之民間團體)。比起民間,擁有更多資源與權力的官方,想像上能更迅速有效地發掘表現不佳的法官、檢察官,但是數據顯示,民間才是法評會、檢評會最主要的案件來源(參見表2-1、表2-2)。

表2-1 法官評鑑委員會案源統計
年度/請求人 法評會當年度結案數 司改會 司法院、各級法院 律師公會 其他民間團體 其他
101年 4(100%) 1(25%) 2(50%) 0(0%) 0(0%) 1(25%)
102年 9(100%) 6(67%) 2(22%) 0(0%) 0(0%) 1(11%)
103年 12(100%) 7(58%) 2(17%) 2(17%) 1(8%) 0(0%)
104年 15(100%) 14(93%) 1(7%) 0(0%) 0(0%) 0(0%)
105年(統計至105.12.15) 6(100%) 5(83%) 1(17%) 0(0%) 0(0%) 0(0%)
總計 46(100%) 33(72%) 8(18%) 2(4%) 1(2%) 2(4%)

(製表數據來源:法官評鑑委員會網頁

表2-2 檢察官評鑑委員會案源統計
年度/請求人 檢評會當年度結案數 司改會 法務部、各級法院檢察署 律師公會 其他民間團體
101年 1(100%) 0(0%) 1(100%) 0(0%) 0(0%)
102年 21(100%) 16(76%) 4(19%) 1(5%) 0(0%)
103年 19(100%) 17(90%) 1(5%) 1(5%) 0(0%)
104年 13(100%) 9(70%) 2(15%) 2(15%) 0(0%)
105年(統計至105.08.31) 1(100%) 0(0%) 1(100%) 0(0%) 0(0%)
總計 55[6](100%) 42(77%) 9(16%) 4(7%) 0(0%)

(製表數據來源:檢察官評鑑委員會網頁

然而,只消簡單瀏覽歷年數據,即可發現來自民間的請求數量是浮動的。以民間司改會為例,雖然持續有民眾向民間司改會陳請檢察官評鑑,民間司改會提出檢察官評鑑請求的數量,在2015年急遽下降;2016年,民間司改會甚至沒有請求檢評會對任何一個檢察官進行個案評鑑(表2-3)

表2-3:司改會處理民眾陳請檢察官評鑑概況
年度 司改會當年度受理民眾陳請檢察官評鑑數[7] 司改會當年度提出檢察官評鑑請求數
101年 68 2
102年 88 18
103年 74 18
104年 79 5
105年
(統計至105.12.15)
50 0
總計 364 43

事實上,民眾向司改會陳請的案例,並不乏涉有違法失職的檢察官,但是「沒有辦法評估是否具備評鑑事由」與「可預期已逾越二年評鑑請求時效」這二項因素,使司改會思考應採取怎樣的行動時,提出個案評鑑請求幾乎無法成為一個選項。

  1. 沒有辦法評估是否具備評鑑事由

    初步歸納2016年司改會受理民眾陳請檢察官評鑑案例,大致可分為未遵守訴訟法等辦案程序規定、濫權不起訴、濫權起訴、不當簽結、偵訊態度不佳、濫用強制處分權這六個類別(表2-4),都需要經由檢視偵查卷宗、實際聽取偵訊錄音,才可能釐清請求評鑑事實。但是,其中濫權不起訴、不當簽結、偵訊態度不佳這三個類型,民眾向司改會陳請時,受限於起訴後或聲請交付審判時始能閱覽卷宗之規定,幾乎不可能提供偵查卷宗或偵訊錄音。關於偵查卷宗部分,刑事案件告訴人依刑事訴訟法第258條之1,在被告獲不起訴或緩起訴的情形,僅限於交付審判時,始得委任律師閱卷,但因交付審判聲請強制律師代理,且必須於接受再議駁回處分書後十日內提出,極少刑事案件告訴人聲請交付審判,自然也無法取得偵查卷宗;行政簽結於刑事訴訟法並未規範,而是實務發展出來的檢察官結案方式,刑事案件告訴人也無法取得卷宗資料。而關於偵訊錄音部分,雖然法院組織法於2015年7月1日新增第90條之1[8],放寬法庭錄音取得的要件,但解釋上偵訊錄音並非該法的規範對象,若想調取偵查庭錄音,必須回歸一般刑事案件閱卷的規定,刑事案件告訴人將遭遇類似的困境。從而,當陳請人的訴訟法上地位是刑事告訴人時,司改會幾乎無法查核被陳請評鑑的檢察官實際的偵查作為,遑論評估有無《法官法》第89條第4項的應付評鑑事由。同時也解釋了,2016年司改會評估不提請檢察官評鑑的案例中,將近半數是因為欠缺卷宗資料、偵訊錄音等細節資訊(圖2-1)

    表2-4:2016年司改會受理民眾陳請檢察官評鑑類型
    類型 未遵受訴訟法等
    辦案程序規定
    濫權不起訴 濫權起訴 不當簽結 偵訊態度不佳 濫用強制處分權
    件數 12 20 7 5 5 1
    圖2-1:2016年司改會受理民眾陳請檢察官評鑑,評估不提出評鑑請求原因統計[9]
    原因 件數
    檢察官未違反
    辦案程序規定
    4
    對法律見解
    請求評鑑
    9
    欠缺卷宗資料、
    偵訊錄音
    21
    已逾評鑑請求時效 7
    案件當事人
    無陳請意願
    2

  2. 可預期已逾越二年評鑑請求時效

    《法官法》個案評鑑之發動,要求法評會、檢評會處理評鑑請求事件時,必須先經形式審查,確認沒有《法官法》第37條所定不付評鑑情況[10],才會進入有無應付評鑑事由的實質審查。如第二章所述,司改會處理民眾陳請法官、檢察官評鑑案例,高度仰賴志工律師的參與,基於資源有限,《法官法》第37條所定程序事項,也成為司改會首要確認的項目,其中「超過評鑑請求期間」(《法官法》第37條第2款)與「就法律見解請求評鑑」(《法官法》第37條第4款)即名列司改會評估不提出檢察官評鑑請求第二、第三大的原因。

    「超過評鑑請求期間」榜上有名,究其根本原因,其實是檢評會透過決議幾乎實質架空個案評鑑請求期限的例外規定。詳言之,《法官法》第36條規定,請求法官個案評鑑的時限是2年,而就涉及法官承審案件之個案評鑑請求事件,2年時限原則上自「案件終結」[11]時起算,例外於「案件明顯重大違誤」之情況,放寬至「裁判確定或法院受理滿6年時」起算[12]。不過,《法官法》就檢察官個案評鑑請求之時限計算,並無直接而明確的規定,解釋上必須透過《法官法》第89條第1項準用《法官法》第36條,間接推論檢察官評鑑請求提出時,是否仍在「法定」時限內。

    就檢察官個案評鑑請求如何計算期限此一議題,第一屆檢評會除了參照法評會決議見解,以「案件脫離受評鑑檢察官而無法變更偵查結果」,即起訴、不起訴或緩起訴之日來定義「案件終結之日」,同時肯認《法官法》第89條第1項的準用範圍包括第36條第2項但書,表示若受評鑑檢察官「係故意嚴重侵害人民權益,致偵查案件有明顯重大違誤」,評鑑請求期限可放寬由法院判決確定日起算[13]

    單從《法官法》第36條規範結構來看,自判決確定日起算法官個案評鑑請求期限是例外規定,目的是透過相較《公務人員懲戒法》所定懲戒處分行使期間[14]短許多的請求期限,促使個案評鑑請求盡早被提出[15]。但是,司改會於2012年設立申訴中心,接受民眾陳請法官、檢察官個案評鑑,自電話諮詢與實際收案的經驗是,受限於起訴後或聲請交付審判時始能閱覽卷宗之規定,得以備齊資料使司改會確認可提出檢察官評鑑請求者,以遭起訴的被告佔多數,然而多數遭起訴的被告在審判程序中疲於奔命,根本無暇思及對檢察官提出個案評鑑請求的陳請,而待審判程序告一段落,距離起訴日往往早已超過二年。當既有的規範形式未改變,檢評會透過積極適用請求期限例外性規定,即是防免檢察官個案評鑑制度陷入窒礙難行的關鍵。

    從決議書來看,第二屆檢評會不但未如第一屆檢評會對放寬請求期限時點計算方式做出嘗試,甚至創設《法官法》文義所無的要件,使例外規定完全沒有適用空間。(參表2-5)

    例如,在103年度檢評字第11號、104年度檢評字第003號、104年度檢評字第009號這三號決議中,檢評會一概以受評鑑檢察官的違失樣態屬於《法官法》第89條第4項第1款其他事由,不符《法官法施行細則》第37條第5項規範要件[16],沒有準用例外規定之餘地,顯示檢評會就同一檢察官個案評鑑請求事件,強硬而僵化地認定《法官法》第89條第4項第1款與其他款事由不可能並存,一旦檢察官違失事項較易涵攝至其他款事由,就不再思考是否有同時合於《法官法》第89條第4項第1款之可能。

    甚至,在103年度檢評字第15號中,受評鑑檢察官涉犯於聲請撤銷羈押時,口頭諭知被告不得返回公司上班,及不得與辯護人聯絡等,顯已致被告的工作權與辯護權受到侵害,司改會力陳合於《法官法》第89條第4項第1款規範之違失事實,檢評會卻曲解《法官法》第89條第4項第1款之文義,將「因故意或重大過失,致有明顯重大違誤,而嚴重侵害人民權益」之事實,限於需「待裁判確始足以認定」者,實已逾越法條之解釋範圍。

    表2-5:第二屆檢評會以超過二年時效駁回案件表列
    案號 請求評鑑事由 時效駁回理由
    102年度檢評字第22號 檢察官辦理重大案件未親自開庭,11次偵查庭全由檢察事務官調查,不起訴書內容錯誤百出。
    1. 《法官法》施行細則未就36條另訂溯及適用,則檢察官評鑑2年時限起算,應自案件辦理終結之日,非依《法官法》得付個案評鑑之日(101/1/6)。
    2. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(100/3/1再議聲請駁回),已逾2年期間。
    103年度檢評字第01號 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。
    1. 《法官法》施行細則未就36條另訂溯及適用,則檢察官評鑑2年時限起算,應自案件辦理終結之日,非依《法官法》得付個案評鑑之日(101/1/6)。
    2. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(99/11/28上訴第三審),已逾2年期間。
    103年度檢評字第02號 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(99/5/11上訴第三審),已逾2年期間。
    103年度檢評字第03號 上訴最高法院,未敘明原判決有何判決違背法令情事,卻濫為提起上訴。
    1. 《法官法》施行細則未就36條另訂溯及適用,則檢察官評鑑2年時限起算,應自案件辦理終結之日,非依《法官法》得付個案評鑑之日(101/1/6)。
    2. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(99/6/1上訴第三審),已逾2年期間。
    103年度檢評字第04號 上訴最高法院,聲明上訴後,完全沒有提出上訴理由書。
    1. 《法官法》施行細則未就36條另訂溯及適用,則檢察官評鑑2年時限起算,應自案件辦理終結之日,非依《法官法》得付個案評鑑之日(101/1/6)。
    2. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(97/1/18上訴第三審),已逾2年期間。
    103年度檢評字第05號 詐欺取財罪依法不得上訴三審,卻上訴至最高法院。
    1. 《法官法》施行細則未就36條另訂溯及適用,則檢察官評鑑2年時限起算,應自案件辦理終結之日,非依《法官法》得付個案評鑑之日(101/1/6)。
    2. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(100/4/28上訴第三審),已逾2年期間。
    103年度檢評字第06號 被告一、二審無罪,卻不知妥速審判法第9條規定,濫行上訴至最高法院。 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(100/6/2提出上訴理由書),已逾2年期間。
    103年度檢評字第11號 偵辦邱義仁涉犯貪汙案件時,向媒體爆料「安亞專案」涉及機密外交事項,嚴重違反偵查不公開,洩漏國家機密。
    1. 《法官法》施行細則未就36條另訂溯及適用,則檢察官評鑑2年時限起算,應自案件辦理終結之日,非依《法官法》得付個案評鑑之日(101/1/6)。
    2. 司改會就檢察官所提受評鑑事由(違反偵查不公開),屬《法官法》89條4項5款情事,8941,故本件請求個案評鑑之2年時效期間,無從自「裁判確定時」起算。(《法官法》36條2項後段)
    3. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(98/9/22偵查終結提起公訴),已逾2年期間。
    103年度檢評字第13號 調查案件草率,以與醫師專業意見相左之事實,濫行起訴被告。 台北律師公會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(100/9/28偵查終結提起公訴),已逾2年期間
    103年度檢評字第15號 同意聲請撤銷羈押時,口頭諭知不得回去上班,同時不得與辯護人聯繫,濫用強制處分權,嚴重侵害被告工作權及受辯護權利。
    1. 司改會就檢察官所提受評鑑事由(口頭諭知不得回去上班),不須裁判確定即可認定是否存在,不符8941款規定的情形,故本件請求個案評鑑之2年時效期間,無從自「裁判確定時」起算。(《法官法》36條2項後段)
    2. 司改會提出檢察官評鑑請求之時點,距本案辦理終結之日(100/6/30偵查終結提起公訴),已逾2年期間。
    104年度檢評字第003號 偵辦運毒案件,於同案被告遭逮捕二年後,以遠距系統所顯示被告照片,命同案被告為單一指認;在同案被告已形成錯誤印象後,再度提訊同案被告,提示被告照片供指認,但未告知共犯可能不在其中,導致同案被告為錯誤指認 受評鑑檢察官所涉係《法官法》89條第4項第5款之情事,89條第4項第1,個案評鑑請求之時效仍由案件終結 (起訴)時起算,非裁判確定(最高法院判決駁回上訴)時起算,已逾越二年請求時效
    104年度檢評字第009號 偵辦被告傷害致死案件時,以「你不誠實,他的鬼魂會來找你」等語恫嚇被告認罪 對被告為鬼魂報復、會遭羈押等不正訊問,核屬涉嫌違反《法官法》第89條第4項第7款「嚴重違反檢察官倫理規範,情節重大」之規定,尚非屬同條項第1款之應付個案評鑑情事,個案評鑑之2年時效期間,仍無適用自「裁判確定時」起算之餘地。

    簡言之,《法官法》立法時,並未將檢察官評鑑事件的特殊性納入考量,僵化地與法官評鑑事件適用相同的請求期限原則規定。加上個案評鑑制度中有話語權的檢評會從嚴解釋例外規定,甚至創設《法官法》文義解釋所無的要件,深刻影響司改會處理民眾陳請檢察官評鑑,遇到距離起訴/不起訴處分做成已經超過二年的案例時,被迫捨棄提出評鑑請求的選項。

    若將上述民間司改會協助民眾提出檢察官個案評鑑請求時遭遇到的困境,放到《法官法》期待民間請求團體「披沙揀金」的脈絡,則充分說明了受限於時效規定及陳情人取得卷證的能力,民間團體的請求能力遠遠不如官方。

    另一方面,對比《法官法》施行後,從「法官自律制度」移送法官評鑑或監察院的人數(9人)與決議內部懲處人數(47人)[17]之懸殊,顯示官方仍偏好以內部自為處分的方式處理涉有違失行為的法官,而非啟動個案評鑑、法評會等外部機制[18]。法評會過濾、特定不適任法官的功能因此被削弱,連帶也使法評會利用處理評鑑事件中蒐集的資訊,回饋予司法體系,建立全面評核指標的任務[19]幾乎沒辦法實現。也易遭致成效不彰的批評。

    據此,當法評會、檢評會高度仰賴民間請求團體啟動個案評鑑制度運作時,無可避免喪失許多審議的機會,也易遭致成效不彰的批評。

阻礙二 法官、檢察官問責機制疊床架屋

《法官法》制定前,法官、檢察官違法失職的究責與退場,並非問責機制的化外之地,而是比照一般公務員,適用公務人員懲戒法。《法官法》帶動法官、檢察官問責制度之變革,一方面回應公務員懲戒制度適用於法官、檢察官產生的外部干涉疑慮,另方面建立個案評鑑制度作為懲戒與行政懲處的前置程序,藉由引進多元化的外部委員組成評鑑委員會,使個案評鑑制度成為兼有外部監督之機制,以提高人民對評鑑委員會公正性的信賴[20]

惟,《法官法》規範設計上,依照法評會、檢評會接續發動的程序種類為懲戒或懲處,分別接軌至監察院彈劾→職務法庭判決懲戒、人事審議→核定懲處,必須至職務法庭作成判決、司法院人事審議委員會(以下簡稱司法院人審會)、檢察官人事審議委員會(以下簡稱檢審會)做成決議,始可確定懲戒/懲處的法律效果發生,受評鑑法官/檢察官並不因法評會/檢評會評鑑決議之作成,立即獲致懲戒或懲處之究責。此時即引發疑義,法評會/檢評會於評鑑決議關於應付評鑑事實、評鑑事由涵攝,以及具懲戒/懲處必要之認定,是否拘束監察院、司法院人審會、檢審會等後續程序的實施者?

法評會與檢評會自2012年1月6日開始掛牌運作,就目前已結案的評鑑事件中,法評會已對25件、檢評會已對23件發動後續懲戒/懲處程序(表3-1、表3-2)。

表3-1 法官評鑑委員會結案結果統計
  請求成立,
移送監察院
請求成立,
交付人審會
請求不成立,
建議職務監督
請求不成立,
無職務監督
不付評鑑 其他
(撤回等)
101年 1 2 0 0 0 1
102年 3 0 1 1 3 1
103年 2 1 3 4 1 1
104年 5 3 1 5 1 0
105年
(統計至105.12.15)
1 1 1 3 0 0
總計 12 7 6 13 5 3
表3-2檢察官評鑑委員會結案結果統計
  請求成立,
移送監察院
請求成立,
交付人審會
請求不成立,
建議職務監督
請求不成立,
無職務監督
不付評鑑 撤回
101年 1 0 0 0 0 0
102年 10 2 2 6 0 1
103年 2 1 1 5 10 0
104年 1 1 1 4 6 0
105年
(統計至105.08.31)
1 0 0 0 0 0
總計 15 4 4 15 16 1

司改會追蹤這些進入後續懲戒/懲處程序的案例,發現上述疑問並非純粹學理上探討,確實已經發生監察院的彈劾決定、司法院人審會/檢審會的處分決定和法評會/檢評會的決議內容發生落差之情況:

  1. 應付評鑑事實進不到職務法庭

    • (一) 監察院彈劾未過:檢評會102年度檢評字第16、18、19號

      司改會、法務部以時任檢察總長黃世銘、特偵組組長楊榮宗、特偵組檢察官鄭深元等三人,於特偵組辦理100年度特他字第61號陳榮和法官貪污案件時,有濫權監聽、違法公開監聽譯文、洩密、違反行政倫理紊亂體制、濫權召開記者會等嚴重違反檢察官倫理規範之情事,請求檢評會進行個案評鑑,檢評會以102年度檢評字第16、18、19號做成決議,受評鑑人黃世銘有懲戒之必要,報由法務部移送監察院審查,建議撤職。受評鑑人楊榮宗有懲戒之必要,報由法務部移送監察院審查,建議申誡。受評鑑人鄭深元有懲戒之必要,報由法務部移送監察院審查,建議申誡。其中關於受評鑑人黃世銘部分,監察委員二次提案彈劾,均未通過[21]

    • (二) 彈劾範圍小於建議懲戒範圍:法評會103年度評字第1號(103年度評字第5號及104年度評字第1號併案)

      司改會就曾雨明法官任職桃園地院時所承審三案,均涉有違反法官倫理規範等情事,向法評會提出個案評鑑請求,法評會以103年度評字第1號(103年度評字第5號及104年度評字第1號併案)決議,報由司法院移送監察院審查,建議免除法官職務,轉任法官以外之其他職務。監察院於2016年6月14日以105年劾字第21號彈劾曾雨明法官。但是,經比對監察院於2016年7月13日做成的調查報告,卻發現監察院彈劾的範圍,只有104年度評字第1號認定的應付評鑑事實,遠小於法評會建議懲戒的範圍(表3-3)。

      表3-3:法評會建議懲戒範圍與監察院彈劾範圍對照表

        法評會決議 監察院調查
      103年度評字第1號 違反法官倫理規範第3條、第4條及第12條,情節重大,有懲戒必要: 1 根據書記官到法評會的證述,受評鑑法官確有因莊○○於訊問時有跌坐之情況,即對被告莊○○、莊劉○○等二人大聲斥責,言行失當,堪予認定。 2 另根據他庭庭務員證述,受評鑑法官於禁止被告反詰問之態度,除1樓在庭之人認其大聲斥責之音量堪稱「發飆」,甚且達到2樓庭務員亦能有所聽聞之程度,堪認受評鑑法官於禁止被告反詰問時之行為舉止,均悖於法官之訴訟指揮與訊問應保持耐心,態度懇切有禮,不得出於嚴厲辭色等倫理規範,甚為明確。 其情節是否構成《法官法》第21條職務監督權人得予處分之事由,宜請司法院參處。   1曾雨明法官於102年5月15日審理該院102年度易字第225號詐欺案件時,並無當日之開庭錄音檔案。 2當事人及證人僅以個人之記憶所及而為陳述,不足證曾雨明違反《法官法》或法官倫理規範且違失情節重大,而有《法官法》第49條應受懲戒之事由。
      1. 書記官與莊劉○○二者證言事實並不相符。
      2. 他庭庭務員係僅在該庭樓上聽聞似有該庭傳來高分貝的聲音。
      3. 被告莊○○耳朵患有重聽。
       
      103年度評字第5號 違反刑事訴訟法第166條第1項及第4項,情節重大,有懲戒必要:   受評鑑法官於辯護人主詰問進行中,非為釐清證人回答不明確或不一致之目的,多次逕自中斷詰問權人之詰問,而職權介入訊問與辯護人所詰無關之問題,又不顧辯護人向其表示「證人答非所問」之異議,不當督導致筆錄將證人林○○對受評鑑法官前揭介入訊問所為之答覆,全數記載為對辯護人張○○律師詰問所為之回答。   其情節是否構成《法官法》第21條職務監督權人得予處分之事由,宜請司法院參處:   曾雨明法官於103年3月4日審理該院102年度簡上字第492號妨害風化案件時,在交互詰問進行中雖多次提前介入補充訊問,惟其係請證人就其所述內容為進一步完整之陳述,訊問內容與辯護人所欲詰問證人之問題尚非毫無關聯,對於辯護人問題亦曾提示證人回答,尚無證據證明其侵害辯護人行使詰問權或扭曲證人陳述本旨且情節重大,而有《法官法》第49條應受懲戒之事由。
      104年度評字第1號   違反法官倫理規範第3條、第4條及第12條,情節重大,有懲戒必要:   受評鑑法官僅因被告重複詰問,加以陳述遭被告中斷,竟多次以極大音量併以震怒之態度喝叱被告,再以被告係「自找收押」或欲「收押被告」等侵害其人身自由恫嚇之,因而導致被告蔡○○續有多次以頭撞擊桌面等自殘行為。 明顯違反倫理規範,應受懲戒
  2. 人事審議委員會決議不懲處

    • (一) 司法院人審會推翻法評會對有懲處必要之認定:104年度評字第14號

      司改會以王○○法官、陳○○法官、黃○○法官任職高院期間,組成合議庭承審被告王○○涉犯共同傷害致死罪,最高院發回更審之案件,於第一次、第二次延長羈押裁定時,理由均為「被告曾因違反毒品防治條例案件,經判處有期徒刑2年,緩刑5年確定,嗣撤銷緩刑,因未到案執行,致遭通緝,…自有相當理由足認被告有逃亡之虞。」,惟此部分乃另一被告之前科,有張冠李戴之錯誤,向法評會請求進行個案評鑑,法評會以104年度評字第14號決議,法官王○○、陳○○及黃○○報由司法院交付司法院人事審議委員會審議。法官王○○及陳○○建議處分予以警告;法官黃○○建議處分發命令促其注意。

      司法院人審會於2016年11月15日公告,本院所屬前法官兼庭長王○○及法官陳○○合議審理案件,違反法官倫理規範,予以口頭警告之處分[22],卻不見有關黃○○法官的處分內容。經司改會於2016年11月23日電詢司法院人事處處長,處長告知,司法院人審會認陪席法官經評鑑程序已足夠警惕,決議不予處置。

      也就是說,法評會基於三位受評鑑法官同屬合議庭成員,對於延押裁定的瑕疵必須共同負責,陪席法官只是可歸責程度較輕,仍有究責必要,但司法院人審會卻推翻了法評會就陪席法官有懲處必要的認定,未給予陪席法官任何處分。

    • (二) 檢審會推翻檢評會認定的應予懲處情事:104年度檢評第5號

      民眾蔡○○向司改會申訴,郭○○檢察官擔任桃園地方法院102年度訴字第852號偽造文書案件蒞庭檢察官,於103年2月27日審理程序,命法警將被告上銬,嚴重侵害被告身體自由與名譽權。司改會經審閱相關卷證後,認郭檢察官前述行徑已嚴重違反法院組織法等職務規定,為此請求檢評會對郭○○檢察官進行個案評鑑。由於庭訊影像清楚顯示,蔡小姐早在第一次撞頭時,就已為多名法警壓制在座,並無危急自己或其他當庭者人身安全疑慮,而郭檢察官卻因蔡小姐被壓制後持續哭喊並痛哭指述檢察官是恐龍,即「不待審判長諭令,直接發聲並以手勢要求法警當庭給被告上手銬」,顯然已侵越審判長訴訟指揮之法定權限,檢評會決議請求事由成立,只是考量受評鑑檢察官年資尚淺,且遭遇被告情緒失控,不送監察院,轉交付內部檢察官人事審議委員會審議[23]。但是,根據媒體報導[24],以及法務部於2016年5月19日函復司改會詢問檢審會決議結果[25]的公文內容,檢審會決議結果為「不予處分」,理由是「郭員所為僅係促請審判長維持法庭秩序、…,並未侵害審判長之訴訟指揮權…」,顯示檢審會重行調查、重行認定檢評會認定的應予懲處事實,從而推翻檢評會對有懲處必要之認定。

      上述臚列的四則案例似乎意味著,法評會、檢評會於多階段懲戒/懲處程序中,僅僅扮演發動者角色,監察院、司法院人審會、檢審會可重行認定事實、重行評價有無懲戒/懲處必要,完全不受法評會、檢評會決議之拘束,不免讓人疑惑,《法官法》如此繁複的程序設計根本是疊床架屋,導致法官、檢察官的問責機制冗長而沒有效率。

      尤有甚者,論者指出,上述有關法評會、檢評會在人事審議委員會遭遇反挫的案例,更直接碰觸法評會、檢評會存在意義的根本問題:相對於法評會、檢評會是獨立進行法官評鑑、檢察官評鑑的獨立機關[26],司法院人審會、檢審會僅是封閉於司法院、法務部內部的單位而已,若承認其可重新認定事實、可重新認定有無懲處必要,則兼有外部監督性質的個案評鑑制度,形同遭到內部封閉組織之人事審議程序架空,將使法評會、檢評會的地位與功能更形弱化,嚴重打擊個案評鑑制度的公信力[27]

 

未來可能的改革方向

 

總結五年多的個案評鑑制度實施狀況,我們發現不利於制度發揮作用的因素有二(1)人民不能直接請求個案評鑑、(2)法官、檢察官問責機制疊床架屋,甚至互相扞格。

囿於資源與時間,本篇觀察報告無法地毯式探討所有個案評鑑制度實際運作的議題,但期待以這二項因素作為起點,呼籲總統府司法改革國是會議第三分組應回歸「提升司法公信力」此一立法初衷,重新審視個案評鑑制度,釐清法評會、檢評會在整體問責機制中的定位,並朝提升外部監督能量的方向重新架構法官、檢察官的監督鏈。

 
 

註釋

[1] 司法院、法務部早於1996年時即已頒布「法官評鑑辦法」、「檢察官評鑑辦法」,設計置於司法院及法院內部、檢察署內部的評鑑委員會,針對特定對象之特定事實評鑑,評鑑結果送請司法院人事審議委員會、法務部檢察官人事審議委員會參處,但極少被使用。有關法官評鑑辦法及其實務,請參蔡炯燉,我國法官職務監督制度之回顧與檢討,收於臺灣高等法院編輯,審判獨立與職務監督,2004年,頁154-158。
[2]李品儀,白玫瑰運動之研究─從情感、社會運動與法律修正之角度切入,國立成功大學法律學系碩士論文,2014年。檢察官評鑑委員會-問與答,檢察官評鑑委員會網頁,(最後瀏覽日:2017年3月2日)。法官個案評鑑制度之基本理念,法官評鑑委員會網頁 (最後瀏覽日:2017年3月2日)。
[3] 【憤怒片】法官怒了 蔡英文這些話「判台灣司法死刑」,蘋果日報,2016年11月30日(最後瀏覽日:2017年3月3日)。
[4] 《法官法》第35條第1項「法官有第三十條第二項各款情事之一,下列人員或機關、團體認為有個案評鑑之必要時,得請求法官評鑑委員會進行個案評鑑:一、受評鑑法官所屬機關法官三人以上。二、受評鑑法官所屬機關、上級機關或所屬法院對應設置之檢察署。三、受評鑑法官所屬法院管轄區域之律師公會或全國性律師公會。四、財團法人或以公益為目的之社團法人,經許可設立三年以上,財團法人登記財產總額新臺幣一千萬元以上或社團法人之社員人數二百人以上,且對健全司法具有成效,經目的事業主管機關許可得請求個案評鑑者。」
[5] 《法官法》草案彙編(十七),司法院,頁16、28、32、37。
[6] 若評鑑委員會以併案方式,對複數個案評鑑請求案件作成一則決議,本文將以所併案個案評鑑請求事件數計算決議數量,如,檢評會就102年度檢評字第16號、102年度檢評字第18號、102年度檢評字第19號併案作成二則決議(102年檢評字第16、18號、102年度檢評字第18、19號),表將呈現檢評會作成3件決議,以精確評估評鑑請求機關提出案件數所占百分比。
[7] 司改會陳請案件受理,以收到陳請民眾寄送的紙本資料為準,電話諮詢的案例不計入。
[8] 法院組織法第90條之1「一、當事人及依法得聲請閱覽卷宗之人,因主張或維護其法律上利益,得於開庭翌日起至裁判確定後六個月內,繳納費用聲請法院許可交付法庭錄音或錄影內容。但經判處死刑、無期徒刑或十年以上有期徒刑之案件,得於裁判確定後二年內聲請。…」
[9] 另有4件等候陳請人補件、2件志工律師協助審查中。
[10] 《法官法》第37條:「個案評鑑事件之請求,有下列情形之一者,法官評鑑委員會應為不付評鑑之決議:一、個案評鑑事件之請求,不合第三十五條之規定。二、個案評鑑事件之請求,逾前條所定期間。三、對不屬法官個案評鑑之事項,請求評鑑。四、就法律見解請求評鑑。五、已為職務法庭判決、監察院彈劾、或經法官評鑑委員會決議之事件,重行請求評鑑。六、受評鑑法官死亡。七、請求顯無理由。」
[11] 所謂案件「終結」,依法評會101年度評字第6號決議之見解,指「案件已經脫離法官之審理而無法變更判決結果」。
[12] 《法官法》第36條:「一、法官個案評鑑之請求,應於二年內為之。二、前項期間,無涉法官承辦個案者,自受評鑑事實終了之日起算,牽涉法官承辦個案者,自該案件辦理終結之日起算。但第三十條第二項第一款情形自裁判確定或滿六年時起算。」
[13] 檢評會102年度檢評字第6、7、8號決議:「…是本件受評鑑人所為如事實欄所示之違失行為雖自受評鑑事實終了之日起算已逾2年,然經本會審議結果,認受評鑑人係故意嚴重侵害人民權益,致偵查案件有明顯重大違誤(詳如下述),依《法官法》施行細則第37條第5項規定:「本法第89條第1項準用本法第36條第2項所稱裁判確定或滿6年時起算,指自裁判確定、不起訴處分或緩起訴處分確定、第一審繫屬日起滿6年時起算」,請求人請求評鑑時之102年6月18日,自該案判決確定之日,即最高法院102年6月27日102年度台上字第2526號判決日起算尚未逾2年,自無逾請求時效。
[14] 公務人員懲戒法第20條:「一、應受懲戒行為,自行為終了之日起,至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止,已逾十年者,不得予以休職之懲戒。二、應受懲戒行為,自行為終了之日起,至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止,已逾五年者,不得予以減少退休(職、伍)金、降級、減俸、罰款、記過或申誡之懲戒。三、前二項行為終了之日,指公務員應受懲戒行為終結之日。但應受懲戒行為係不作為者,指公務員所屬服務機關或移送機關知悉之日。」、公務人員懲戒法第56條:「懲戒案件有下列情形之一者,應為免議之判決:…三、已逾第二十條規定之懲戒處分行使期間」。
[15] 《法官法》第36條立法理由:「考量及時取得事證俾利調查之實際需要,第一項規定評鑑之請求期間為二年,以促使儘早提出評鑑之請求,並於第二項明定二年期間之起算期日。」
[16] 《法官法》施行細則第37條第5項:「依本法第八十九條第四項第一款請求檢察官個案評鑑者,本法第八十九條第一項準用本法第三十六條第二項所稱裁判確定或滿六年時起算,指自裁判確定、不起訴處分或緩起訴處分確定、第一審繫屬日起滿六年時起算。」
[17] 司法院,議題二、檢討法官、檢察官的任用、監督與退休給付(司法院意見),頁23。
[18] 由各級法院法官自律實施辦法第12條「自律會經審議認為法官有第六條第一項各款所列情形者,得為下列決議:一、建議職務監督權人依本法第二十一條第一項第一款發命命促其注意。二、建議職務監督權人依本法第二十一條第一項第二款加以警告。三、建議院長以所屬法院名義請求法官評鑑委員會評鑑。四、建議司法院依本法第五十一條第二項規定逕行移送監察院審查。五、建議限期改善或其他適當之處置。自律會經審議認為法官有依法應受獎勵之事由者,應作成建議司法院獎勵之決議。前二項之決議,不得聲明不服。」規定可知,自律會認定法官涉有違失時,可自由選擇移送法官評鑑或建請職務監督權人處分,該辦法並未特別排序選項間的優先劣後。
[19] 法官評鑑委員會組織規程第2條「司法院設法官評鑑委員會(以下簡稱本會),掌理下列事項:一、法官個案評鑑。二、提供法官全面評核之標準、項目及方式之意見。」
[20] 請參《法官法》第33條第1項立法理由「為落實不適任法官之淘汰、擴大外界參與監督司法之表現、提高人民對於法官評鑑委員會公正性之信賴,並確保法官評鑑委員會職權之行使,不囿於專業偏見,爰於第一項規定評鑑委員除法官外,尚包括檢察官、律師、學者及社會公正人士,並明定其名額」。
[21] 黃世銘彈劾未過 10監委曝光,蘋果日報,2013年12月4日(最後瀏覽日:2016年12月31日)。二度彈劾黃世銘 又遭否決,蘋果日報,2014年1月8日 (最後瀏覽日:2016年12月31日)。
[22] 司法院105年第9次人事審議委員會決議,2016年11月15日(最後瀏覽日:2016年12月31日)
[23] 請參104年檢評字第5號決議書。
[24] 女檢法庭「多嘴」送懲,檢審會認不成立,蘋果日報,2016年3月19日(最後瀏覽日:2016年12月25日)
[25] 此處須說明的是,該則新聞見報時,檢審會事實上並未正式公告對郭檢察官的決議結果,明顯違反法院組織法第59條之1第2項及《法官法》第90條第2項要求檢審會決議應公告的規定,司改會於2016年4月7日召開的記者會,除指摘檢審會扭曲實際的開庭實況,也對檢審會長年違法不公告懲處決議提出批判。撰寫本篇觀察報告時,經查詢發現法務部已於網頁上架設「檢察官人事審議委員會獎懲案件決議公告專區」,但郭檢察官之前的懲處決議,仍未上網。專區網址請參(最後瀏覽日:2016年12月25日)
[26] 有關評鑑委員會的獨立機關屬性,可參最高行政法院104年判字第601號判決。
[27] 江榮祥,檢審自律、官官相衛?,蘋果日報,2016年4月11日(最後瀏覽日:2017年1月10日)。