公務人員就職務內容之表意自由探討

影片/座談會張永明部分(2:06:50)

前言

在自由開放之民主社會,人人得利用各種機會實現自我,爭取他人認同,勇於表現自我之各行各業從業人員,每有揭露其所從事業務之大小事,讓外界人士得以窺知其梗概,實現跨業間人士彼此認識與了解之目的。在雇主為私人場合,當員工所從事之業務涉及商業機密,或為維護公司行號之形象時,雇主與受雇人間每藉由保密條款之約定,限制員工有關業務事項之表意自由。由於在私領域之勞雇關係中,雙方均受憲法基本權規定之保障,勞雇雙方透過契約之締結,有限度地限制勞方之表意自由,以達維護私人企業受憲法財產權與營業自由保障之利益,只要不偏袒一方之權益,原則上與人民基本權利衝突之調和解決理論無違。然而晚近在維護急迫公共利益之考量下,亦有修正勞工保密義務之約定,立法保障受雇者內部揭弊之立法例。

相較之下,在人民服公職之公領域勞動關係,向來以維護職務形象,不輕易對外透露職務內容著稱之公務人員,當其以職務內容為對外表意之題材,而所屬機關認為有損機關形象時,可否直接禁止公務人員之表意自由,或間接地對公務人員進行懲處,以達限制其對機關形象不利之表意自由之行使,即因公務人員所執行之職務,除非內容涉及機密得依法限制眾人知悉外,否則正屬於強調政府資訊公開、民主監督國家之廣大人民有權知悉、討論並進一步形成輿論之公眾事務,鑒於人民知悉公務之運作實情與民主政治之健全運作有直接關聯,為現代民主法治國家應盡最大之努力予以保障者,歷來對公務人員言論自由所形成之限制,是否有必要繼續維持,如何兼顧公務人員之言論自由,以及公務機關不受內部人員任意揭露職務內容影響功能運作,在公務機關仍有單純以所屬公務人員言行不檢為理由予以懲處之際,而有探討之必要。

本文主要從公務人員之身分義務、職務發言之性質、表意之方式、對機關造成之影響,以及公務機關對於所屬人員言論之制衡可能性等,探討在民主開放、強調人權保障之社會,如何兼顧公務人員個人以及所屬機關之權益問題。

公務人員就職務內容對外表述意見之性質與效果分析

憲法保障人民有應考試服公職之自由,以及言論、出版、著作、講學之自由,則公務人員身為執行公務之人民,就職務內容相關事務對外表述意見時,即有可能是代表所屬機關對外發言,亦有可能是純屬個人意見表達之性質。無論如何,公務人員就職務上事項為意見表達,基本上應該不存在既不是代表機關,又不屬於個人意見表達之情形,至於如何歸類,公務人員之身份與職務之性質,應該可以作為準據。

  1. 公務人員作為所屬機關之代言人

    當公務人員為負有決策權限與居領導地位之機關首長或政務官時,除在公務場合以機關發言人之身分對外表述意見,毫無疑問地全然代表機關而非個人外,在其他公務與非公務場合為意見表達時,基於首長與政務官在職期間代表所屬機關之特性,不因身處不同場合而有差異下,只要是就職務範圍內之事務為任何形式之意見表達,即應被視為是代表機關之發言。此類之發言雖然是由公務人員所為,但因其性質係機關藉由其代表人從事對外之意見溝通,屬於政府之公關工作,由於國家各機關均為基本權之義務人,機關代言人無法就其表述意見之行為,主張國家機關所無之言論自由。

    此種由具有特定職位或身分特殊之公務人員,就職務範圍內事務所為之意見表達,因與所屬機關密不可分,不涉言論自由之界線問題,但除可援引機關所享有之對外進行公關職權外,亦受該公關任務本質之限制。因此,在各機關各有職務分工下,發言之內容有可能逾越機關之權限劃分規定,基於就非屬機關職權範圍事項之發言,對該機關不生法律效果,而不得歸類為機關代言人之發言,但無論是否就機關職權範圍內之事項為發言,倘若對外表述之事務當已被依法列為機密時,即有可能觸犯刑法之洩密罪等,縱使在得主張係在機關對外從事公關任務職權之範圍內,仍不得免除相關責任之承擔。

  2. 公務人員作為言論自由之基本權人

    除作為機關代言人,就職務事項為發言外,公務人員無論職位高低,在告別特別權力關係理論,重視人民基本權保障之今日,就職務內容之事項為意見表述,均應得主張言論自由,自主決定何時與以何種方式對外表達意見,爭取認同,至於個案中之表意行為是否逾越言論適度發表之界線,構成侵害他人權利或義務違反,並不影響公務人員作為言論自由之基本權人,但亦不得主張不受任何限制。

    前述負有決策權限與居領導地位之機關首長與政務官,在絕大多數場合均屬代表所屬機關或政府之代言人,而不得主張言論自由,但因其屬非依法考選任用之公職人員,有屬於立法權以外負責決策與領導的民選行政首長、特任的機關首長,以及政務官等。此類公職人員係直接或間接因選舉勝利而獲得該項職位,依法沒有職位保障,除必須為自己的政策負責外,當其欲繼續保有該職位,或者為求在改選時獲得勝選連任,經常必須公開為自己的決策辯護,爭取選民的認同。

    就此類公務人員而言,其對於職務上相關事項之發言,比對於無關職務之發言,更具權威性,蓋其職務上之發言,代表的是其個人就公共事務之觀點。在民主政治以政策良窳決定選戰勝負之下,此類公務人員就職務事項之發言,除非是被視為機關代言人之情形,否則應容許其主張言論自由,而成為言論自由之基本權人,但除須承擔行使言論自由者之法律責任外,亦受民意機關與選民直接之政治監督。

    至於未擔任發言任務、職等亦不會與所屬機關畫上等號之多數公務人員,就職務內容相關事項為意見表述時,無論表述內容對所屬機關產生何種影響,在言論自由之保障不因職業類別而有差異之理解下,均不妨害公務人員成為言論自由之基本權人,但公務人員行使言論自由時,若與其身分相關之義務產生衝突時,仍須依個案情狀判斷其言論自由是否應受,以及應受如何之限制。

  3. 公務人員表意行為之效果取決於外界之反應

    公務人員就其職務事項對外為表意行為,若內容為對其所屬機關形象產生負面作用者,由於其為執行公務之人,初次接收此類訊息者,基於無風不起浪之觀點,通常很可能會信其為真,但因不容於所屬機關,故當公務人員以真實姓名為表達時,其可信度通常會更高。至於公務人員就職務事項為有利機關形象之表意行為,在人民對國家機關普遍有應依法行政之認知下,反而不會產生有利於機關之影響,甚至於被認為有過度宣傳之嫌,而產生反效果。

    雖然社會大眾趨向於相信醜聞,同時在好奇心驅使下,希望獲得來自內部之消息,因此有表達慾望之公務人員,很容易獲得來自外界之鼓勵,但由於群體齊聚作用,將家醜外揚者,通常會被所屬團體孤立,進而出現言行偏激現象,連帶地亦降低其先前言行之可信度,故出現內部揭弊情形時,除非是個案情節明確單純,否則均是所謂之羅生門,外界很難因為一方之說詞而有定見。

    此外,在諸多媒體繪影繪行聲稱為真實之獨家報導,事後被證實是烏龍的失真之作之後,對於本地風土民情稍有認識之人,逐漸對於當今流傳在外之傳聞,抱持懷疑而不輕易盡信之態度,因此先發制人者未必佔上風,嚴詞指責者未必有理,陷入糾葛之雙方,無論發聲之先後,均有平等表達爭取認同之機會。當公務人員以表意方式發表涉及所屬機關聲譽之內容時,若未構成民刑法規定之侵權或犯罪行為時,所屬機關符合言論運作方式之因應作法,乃同樣以對外表意方式進行澄清與解釋,其他任何方式之作為,均有不當破壞表意行為產生表意效果之正常發展可能,也是無視輿論在言論市場上存在之表現,其間亦顯現出過度反應之政府機關無自信、蹣跚,反而難獲社會大眾認同之一面。

公務人員職務行為之義務

人民行使應考試服公職之基本權,與國家發生公法上之勤務關係後,依法享有身分保障權利,但亦對國家負有特別義務,除應遵守對所有人均有適用之法律規定外,因公務人員之身分關係,而另有獨特應遵循之法律規定,對其憲法上所保障之權利,通常即可能因此而受有相當之限制1。這些特別針對公務人員而制定之法律,直接對於公務人員行使言論自由產生影響者,首推於民國28年制定公布之公務員服務法,由於該法為行憲前制定之法律,其中有些規定必須作與時俱進之更新解釋,始能符合今日民主開放社會之法治理念。

  1. 忠誠義務

    公務員服務法第1條規定:「公務員應恪守誓言,忠心努力,依法律命令所定執行其職務。」公務人員任用法第4條亦規定:「機關任用公務人員,應注意其品德及對國家之忠誠。」此為公務人員忠誠義務之主要法律依據,由於忠誠之範圍難以掌握,公務人員應如何作為或不作為,始符合此規定之要求,並不容易界定,但反面解釋,何種情形為不具忠誠,應較容易掌握。就此,司法院釋字第618號解釋針對大陸地區人民欲擔任公務人員必須受取得身分證滿10年之限制,闡述人民應考試服公職時與國家之關係,可供參考:「公務人員經國家任用後,與國家發生公法上職務關係及忠誠義務,其職務之行使,涉及國家之公權力,不僅應遵守法令,更應積極考量國家整體利益,採取一切有利於國家之行為與決策。」換言之,當人民因國籍歸屬問題而陷於利益衝突情況時,若客觀上被認為無法作出有利現在所屬國家之行為或決策時,即屬未能具備此項忠心與忠誠之要求。

    對於出生與成長於境內、國家認同沒有疑義之公務人員,何種行為將構成忠誠義務之違反,端視對於「忠誠」二字之理解:在封閉之社會,可能任何被認為是對國家不尊敬之行為,即屬違反公務人員之忠誠義務,更遑論是從事會影響機關聲譽之任何批評;但在民主開放之社會,愛之深責之切之道理,亦適用於人民對政府機關之批評上,因此對於能夠自我反省、檢討職務執行缺失之公務人員,縱使不至於鼓勵,亦不應予以禁止,而應以容忍之方式對待公務人員炮口對內之自我批評,除非已有具體之徵兆,顯示公務人員之行徑確實為「吃裡扒外」,已逾越理性檢討之可容許範圍,始認定其違反對職務、機關與國家之忠誠義務,而追究其責任2

    因此,忠誠義務雖然是對公務人員之最基本要求3,但要作為公務人員違反義務追究法律責任之理由,則只有在特殊情況下,始得為之,以避免忠誠義務被無限上綱,導致公務人員競相拉幫結派,黨同伐異,排擠異己,以形式上之忠誠取代實質之作為,甚至奉「愚忠」為圭臬。就公務人員之言論自由而言,倘若要以違反忠誠義務作為限制之理由,除非在個案中有違反其他法律義務之明確事證,否則在言論自由涉及個人之思想、意念自由,言論之意義具有多重解釋之可能,以及言論所能產生之效果,非表意者單獨可以決定下,基本上不具正當性。

  2. 服從義務

    公務人員除非是如有獨立行使職權保障之法官或獨立機關之成員,否則一般均有上命下從原則之適用,就此服從義務,首推公務員服務法以及公務人員保障法之修正規定。公務員服務法第2條規定:「長官就其監督範圍以內,所發命令,屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令,如有意見,得隨時陳述。」公務人員保障法第17條:「公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務,如認為該命令違法,應負報告之義務;該管長官如認其命令並未違法,而以書面下達時,公務人員即應服從;其因此所生之責任,由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者,公務人員無服從之義務。前項情形,該管長官非以書面下達命令者,公務人員得請求其以書面為之,該管長官拒絕時,視為撤回其命令。」

    綜合前揭兩條文之規定可知,公務人員之服從義務,以長官監督範圍內所發布命令為對象,且必須長官之命令未牴觸刑事法律規定者為限。課予公務人員服從義務,有利於長官指揮監督作用之發揮,以及公務員職務之順遂行使,固無疑義,但長官之監督範圍是否及於公務人員之一切言行舉止,則有進一步探討之空間。

    以服公職為人民在政府部門工作,擔任公務員為人民可選擇之一種職業而言,公務人員服從長官有關職務執行之指令,使此項職業之核心工作能順利完成,乃最基本之義務,至於長官所發布與職務之執行無關之指令,應該不是單純之服從義務所得涵蓋,而必須有公務人員其他之應遵守義務規定為依據。因此,欲限制公務人員就職務內容有關之事項對外發言,以公務人員不得違反服從義務為依據,尚有未足。

  3. 品味保持義務

    公務員服務法第5條規定:「公務員應誠實清廉,謹慎勤勉,不得有驕恣貪惰,奢侈放蕩,及冶遊賭博吸食烟毒等,足以損失名譽之行為。」此為公務人員之品位保持義務,此義務規定要求公務員之言行應符合社會之期待,違反時,得成為人事處罰之理由,相關之規定,如公務人員考績法第12條第3項第5款一次記兩大過之情形:「圖謀不法利益或言行不檢,致嚴重損害政府或公務人員聲譽,有確實證據者。」以及公務人員考績法施行細則第13條第1項第2款第2目,本法第十二條第一項第一款所稱平時考核一次記一大過之情形:「違反紀律或言行不檢,致損害公務人員聲譽,或誣陷侮辱同事,有確實證據者。」

    所謂言行不檢,通常指行為尚不及於違反刑事法律規定,但已為社會通念所不容許之發言與舉止,要求公務人員言行必須中規中矩之理由,不外因其乃國家經考選程序,擇優賦予執行公權力之人民,故應比一般人更注重聲譽之維護,以為人民之表率,此種見解不無帝制時期牧民思維之遺留,以今日之標準而言,則可以品行是否適合擔任公權力之執行者,以及是否有較低濫用權柄營私之可能性,作為課予公務人員不得言行不檢之理由。

    將公務人員之品味作為防微杜漸之指標時,當其言行尺度逾越當時代對服公職人民之要求時,即應被導正。由於個人外顯之言行表現,深受當時地民風之影響,難有一致之標準可循,前揭規定以有確實證據證明,已致使嚴重損害政府或公務人員聲譽,或誣陷侮辱同事,作為考績懲處之要件,雖較為明確,但仍然受聲譽是否受損應如何判斷之問題左右。其中同事是否受誣陷侮辱,尚可以被指涉之特定對象之觀點為判斷,但對於抽象之政府聲譽,以及集體之公務人員聲譽,首先必須先確認,機關與群體有無聲譽權4,以及在有聲譽權下,如何判斷抽象的機關以及具體的群體,其聲譽是否受損害,以及其程度。

  4. 保密義務

    相較於前揭義務規定尚非以公務人員之表意行為為直接規範之對象,保密義務則直接涉及公務人員之表意自由,依據公務員服務法第4條規定:「公務員有絕對保守政府機關機密之義務,對於機密事件,無論是否主管事務,均不得洩漏,退職後亦同。公務員未得長官許可,不得以私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話。」則公務員不僅對任何政府機關機密,無論在就職期間或退職後,均有保密之義務,不得對外洩漏,尚有經長官許可,始得發表有關職務談話之義務。

    當公務事項依法核定為應保守秘密之機密後,所有人均應受限制,不得非法洩漏,則公務人員對於主管與非主管事務、在公開場合與私人場合、以機關代言人身分或以私人名義,均應絕對保守機密,並無疑問,即使在力行政府資訊公開之今日,依法核定之政府機關機密亦同樣是得限制政府資訊公開之理由,但亦限於確實有保密之必要且依法定程序核定為機密者5。相較之下,公務人員未經許可即不得對外發表有關職務談話之規定,是否適用於今日,則有進一步分析之必要。

    當應經長官許可始得發表職務談話之規定,未區分受規範之主體,不論是政務官或事務官均應有適用,則不符民主政治之運作原理與實情,蓋未經長官許可將成為阻礙新聞媒體獲得政府機關訊息之藉口,導致輿論監督政府之功能無從發揮;而政務官不敢主動為政府政策發聲,將被視為怯戰,無法爭取選民認同贏得選戰。就此,考試院第九屆第二八七次會議於民國91年6月27日審議通過考試院通過修法草案,增訂「但具政務人員身分之行政首長,不在此限。」之規定,惟迄今仍未完成修法6

    再者,未經許可不得對外發表有關職務談話之規定,亦未區分有關職務談話之性質,解釋上包括一切職務相關內容,可以約略區分為三大類:有關職務進行之流程、促進機關聲譽之內容、發生於機關內部之醜聞。在民主時代,不涉政府機關機密之職務進行流程、對機關聲譽具正面與負面之事件訊息,均為人民獲得政府服務與監督政府之必要資訊,為何必須在長官許可下,始可以對外揭露?如此限制規定,是否只是提供政府機關掩飾醜聞之機會而已?

    最後,此規定之法條用語為談話,則談話以外之表意行為,諸如以文字方式著書,或以圖畫方式明諷暗喻等,是否亦包含在內,亦有疑義。整體而言,經長官許可始得對外發表職務相關之談話,無疑成為限制公務人員表意自由之規定。

  5. 內部揭弊作為公務人員義務之探討

    現行公務員服務法之相關規定,基本上維持行憲前訓政時期制定公布時,以維護機關行政倫理、辦公秩序與紀律等為要務之基本架構,並未考慮公務人員在民主開放社會中之表意自由。雖然這種在欠缺人權保障理念下之立法,基於政府機關功能發揮為重大公共利益之理由,今日仍有存在之必要性,但也必須作適度之調整,以免選擇從事公職為職業之人民,以及政府機關成為保守落後之表徵。以公務人員作為公部門之受雇者而言,除遵守與國家間因勤務關係而形成之特別義務外,亦不能自外於在整體勞動法律之新發展。

    近來有倡議建議工作倫理,呼籲各行各業之從業人員應以維護公共利益為導向,在傳統之組織倫理外,發揮揭發內部弊端、維護正義實現之功能7。雖然在公務人員相關之法律規定中,尚無類似之立法,但拜食品衛生安全醜聞事件頻傳,媒體大肆宣傳之賜,民國102年修正之食品安全衛生管理法已出現台灣首度之相關立法例,按該法第50條規定:「I. 雇主不得因勞工向主管機關或司法機關揭露違反本法之行為、擔任訴訟程序之證人或拒絕參與違反本法之行為而予解僱、調職或其他不利之處分。II. 雇主或代表雇主行使管理權之人,為前項規定所為之解僱、降調或減薪者,無效。III.雇主以外之人曾參與違反本法之規定且應負刑事責任之行為,而向主管機關或司法機關揭露,因而破獲雇主違反本法之行為者,減輕或免除其刑。」查該條規定之立法理由說明,稱新增之此條規定係「參考國外對於吹哨者(whistle blower)及污點證人保護之立法例」8

    此為在私法之勞動關係中,基於食品衛生安全之維護為重大之公共利益,特別立法保護從業人員發揮道德勇氣,將工作倫理置於組織倫理之前,揭露雇主違法行為,如此規定已對私法領域契約自治之原則發揮修正之效果。相較於私法之勞動關係涉及的主要是勞雇雙方之私法權利,當其間出現重大之公益時,可以強迫雇主退讓其私法上之權利,則公務人員與國家間成立之公法上勤務關係,主要涉及者乃是不折不扣之公共利益,作為「雇主」之國家機關,當公務人員之言行,以揭發公務上之弊端為目的,而違反維護機關倫理與紀律之義務規定時,若未能如私法領域之內部揭弊般處理,豈非公務機關比私人企業更為保守落後,故步自封。因此,公務人員相關之立法,實應與時俱進作修正。

公務人員表意自由與所屬機關權力之衝突

在公務人員之表意自由屬於受憲法保障之基本人權,而政府機關功能之順利運作為國家職能發揮之要件,亦為憲政秩序應維護之價值9,兩者同具憲法位階,但均不得單獨主張具有絕對性,因此如何在兩者發生衝突時,尋求妥適之解決方法,即成為爭議個案中,救濟機關認事用法之最終目標。

  1. 公務人員違反機關倫理表意之潛在原因

    作為第一線執行職務之公務人員,無不通過國家考選程序,再依法任用,理論上均屬較為優秀者,當其適應業務擺脫陌生之初期階段,於累積一段時間之工作經驗之後,就職務範圍內之事務,要不是以自己熟悉,符合歷來慣用之方式繼續執行,就是希望有所創新,能將個人主觀意志融入於工作中,但因公務之執行無不涉及人民之權益,在法治國家平等與可預測性等原則之拘束下,執行公務之方式要在短時間內驟然為革新改變,幾乎不可能。因此公務人員循向長官報告、陳述意見等符合機關倫理要求之表意方式,提出有關職務尚之建言,除極少數例外,通常很難撼動龐大之政府機器,故在幾經溫和嘗試卻未見預期成果出現之後,接續會有如何之作為,即視當事人之個性而定。其中不能排除的是,原報有創新改革理念,勇於提出新的執行方式,有提升機關聲譽初衷之公務人員,當其自認懷才不遇,無法以正面方法促使前景改變之後,轉而以各種方式對現狀進行嚴厲之批判,以彰顯自己不同流合污,而被歸類為違反機關倫理、破壞團隊和諧之令長官頭痛之份子。

    面對這種對所執掌事務由高度期待,歷經失落、失望到絕望,以致反應手段由溫和建議、消極不配合,到頑固抗拒之所屬人員,政府機關向來之作法,乃祭出前揭法律所明定之公務人員職務義務條文,以言行不檢,損害機關聲譽等為由,施以人事懲處以為警惕,雖然這些制裁大部分屬於薄懲,未損及人民服公職之基本權,但其成效亦只能表面壓抑這類公務人員之抗拒舉動,除非極端因此被免職之個案,否則通常這種被以言行不檢損害機關聲譽為由,遭所屬機關作成人事懲處,最後提起行政救濟,結果仍維持原決定之爭議,其所獲致之平息,只具短暫性與表面效果,當事人在退休前,仍有以相同或其他方式再犯之可能,且不保證退休之後,不會利用退休人民身分繼續檢舉,以及其他具相似性格之公務人員仿效,基本上不是釜底抽薪之有效處理紛爭方式。

  2. 公務人員違反機關倫理表意方式分析

    • 主要類型

      當公務人員不以所屬機關認同之和平理性方式就職務內容事項,向長官陳述意見時,通常最常見之方式,乃以匿名方式撰寫檢舉黑函。由於其通常未具名或為具真實姓名,導致收受機關無法將處理情形直接答覆之,但因此類黑函之撰寫者,既是執行職務之公務人員,對於職務相關事項總能某種程度地切中要點具體指陳,因此在檢舉人自行設定之預期時間內,所屬機關若未採取令其滿意之作為,通常即一而再、再而三地重覆提出,甚至同時或稍後轉向上級機關、民意機關、監察院,甚至總統府等重視民意反映之機關提出,以致被控訴機關在上級機關將檢舉函件函令處理限期回覆之制式處理模式下,經常要疲於奔命以求交代,雖然這些直接受理之上級機關對於函覆處理之內容,通常不會再予深究,但黑函檢舉人則因匿名關係,既不須在檢舉信函中作完整交代,又不必在限期內補正,且無須到場陳述說明,小心掩飾之下,亦不會因此遭受所屬機關之人事懲處,但只要一提出就可以讓相關機關與承辦人員人仰馬翻,雖然不是光明磊落之作法,卻因成本與風險俱低,幾乎成為絕大多數不循「和平理性」方式者之首選表意方式。

      第二種方式,乃以讀者投書方式主動發表意見於報章媒體,或以接受採訪之被動方式,在大眾傳播媒體發言暢論。由於媒體有版面限制,以及尚有審稿機制,一般主流之媒體,對於用字遣詞過於激烈之投書,或者內容未能引發公眾討論者,通常鮮少會容許其被刊登,而記者是否採訪公務人員,決定權在媒體,而不在公務人員,一般而言,個別公務人員能主動或被動在媒體上討論職務相關事項之機會,應該不多。類似讀者投書之方式,乃出版專書,雖然台灣出版之門檻不高,但因書籍仍必須具備一定數量之文字,且除知名人士外,一般尚須先行負擔排版與付梓等費用,有一定之經濟門檻。因此,當讀者投書無法滿足有即刻表意之需求者、接受採訪非個別公務人員能主動為之,而出版專書亦需以一定財力為前提,利用傳播或出版方式,通常均非有意以職務內容為表意題材之公務人員之重要選項。

      第三種方式,為在個人通訊管道上發聲。隨著個人通訊軟體發達,任何人可以免費註冊成立專屬溝通平台之機會普及之後,公務人員如同其他族群,亦競相以專屬之網頁或其他方式發抒情感與外界溝通,在民主法治國家視個人通訊方式為基本之表意自由,並未實施特別之管制措施下,公務人員個人網站之內容如何呈現,亦全憑使用者自己決定,因此,各種傾向之言論充斥在網路之虛擬世界中。近來由於個人通訊設備之傳遞技術日益精進,使用者已可以輕易地將大量圖文傳遞給虛擬世界的友人,故除非是停滯不常用之網頁,否則使用者即使以匿名或假名之方式出現,也很容易被指認出來。此種專屬網頁或其他專屬平台,使用者可以自主決定包括內容與接收對象等一切事項,除非是在工作場所利用雇主提供之設備,或非屬執行業務所需之程式軟體,可否使用以及使用時間可能受工作規則限制外,基於個人通訊之免費、立即與自主等特性,已成為公務人員就職務內容為表意行為之重要選項。

    • 分析

      以上三大類型之公務人員職務內容表意型態,均很容易構成「未經長官許可,以私人名義,任意發表有關職務談話」之禁止規定而得被懲處,但行為人實際上是否會被查知而被處罰,則有不同之機率。其中黑函檢舉可謂安全性最高,網路分享通常很難逃脫被查知之命運,至於讀者投書與出版專書,若採匿名或用筆名方式,亦不容易被查知,但若以真名則與接受採訪一樣全然揭露。

      對於所屬政府機關造成之影響而言,當檢舉黑函係經由上級機關轉知時,下級機關務必函覆調查情形,此情形通常為發黑函者所熟知,因此對機關一定產生影響;不具真名之讀者投書與出版專書,只要機關不自行對號入座,可說幾乎不生影響,唯有具名或接受採訪,則會對所屬機關直接產生影響。至於網路言論,在自由開放之社會,無數言論中之一則必需經接收者發出迴響後,始有可能成為眾人關注之對象,而開始對政府機關產生困擾。

      綜合觀察不同類型表意行為之特性後,基本上可以確認,公務人員能不選擇採取撰寫檢舉黑函方式者,必須有一定之勇氣,不僅要承受可能被懲處之危險,亦要放棄可能之升遷,以及忍受被孤立嫌棄之對待,但亦顯示其有某種程度之執著,尤其是選擇全無經濟利益可言之表意方式,已有幾近是將內心信念表述於外之情形,個案中進行衝突利益衡量時,不容輕易忽視。

  3. 政府機關對於違反機關倫理表意行為之處理可能性分析

    • (一)高壓之人事懲處

      歷來各級機關對於所屬公務人員違反機關倫理之表意行為,均是急著找尋公務員服務法及公務人員考績法上之相關規定,思以人事懲處制裁,強令所屬公務人員停止繼續對外為表意行為,並希望起殺雞儆猴之效果,藉以維護機關紀律與秩序,並達成和諧之表象10,此種作法可謂屬於典型的特別權力關係下之思維產物。蓋國家對於志願成為所屬之公務員,在提供周詳之照顧之際,為使其恪遵職守,忠實為國家服務,得為異於國家與一般人民間關係之加重要求11

      按對公務人員之人事懲處,倘若是對於重大違反機關倫理之表意個案,如已經逾越一般社交溝通可以接受之言語尺度,造成他人人格權益受損者,無論對象是一般人民或機關長官,表意人除必須承擔一般民刑事責任外,基於其公務人員之身分,當以言行為侵害他人權益之工具時,課予言行不檢之公務員額外之人事行政責任,鑒於公務人員係經嚴格考選程序,擇優錄取,享有執行公權力權限之地位,要承擔比一般人民更重之違法責任,並無疑義。惟倘若公務人員在個案中之表意行為,並未造成任何人之人格權益受損,則所屬機關得否以違反機關倫理、不利影響機關聲譽為由,予以人事懲處?在我國刑法第140條第2項規定公然侮辱公署,亦同該條第1項公然侮辱公務員般治罪,則如同損害他人人格權益般,當公務人員之表意行為成立刑法上之侮辱公署罪時,所屬機關再予以人事懲處,可無爭議,但若未成立刑法上之罪,單純以維護機關聲譽為由懲處,則有抽象之機關聲譽凌駕公務人員具體之表意自由之情形,是否與民主開放社會尊重言論自由,鼓勵人民參與公共事務議題討論之趨勢相符合,不無探討之餘地。

    • (二)於言論市場上進行公平自由競爭

      當公務人員未經許可,自行發表有關職務內容之談話或其他表意行為,但未涉及洩密、侮辱他人人格,或者成立公然侮辱公署時,縱使認為政府機關亦得主張享有人格權之保障,亦由於聲譽是在群居生活中外界對於當事人之評價,屬於社會領域(Sozial Sphäre)之人格權益,是否受損並非如絕對不容侵犯之私密領域(Intimsphäre),或者個人得自主決定之個人領域(Individuelle Sphäre),以當事人之感受為判斷標準,而應以社會大眾之認知為準據12 。則當政府機關認為所屬公務人員之言行不檢有損機關聲譽,而自行予以懲處時,除非是處以改變公務員身分之停職處分,在公務員向行政法院提起司法救濟時,有中立之法官以第三者之立場,進行客觀判斷外,一般申訴與再申訴案件均由行政機關作成決定後確定,形成政府機關自行認定其社會領域人格權益是否受損之現象,嚴重向見解保守機關之利益傾斜,不容在告別特別權力關係之後,讓其繼續存在。

      由於政府機關本有對外從事公關工作,提升人民認識機關任務與形象之職權,在民智已開、尊重各種意見表達之社會,當機關認為聲譽受損時,無論加害者為外部或內部所屬人員,大可行使對外公開說明澄清之公關職權,讓社會各界兼聽不同之說法,再最後由輿論判定形成對政府機關形象之見解。無論輿論對於被指涉機關之形象形成有利或不利之見解,均屬在群居社會中之成員應接受者,何況在民主法治國家,人民本即有監督依法設立政府機關所作所為之權利,機關所屬內部人員提供職務執行之實況供討論,有助於真正落實民主監督,雖然不利於政府機關之形象維護,但人民監督政府機關施政,以及政府機關從壞形象變成好形象,均屬應優先維護之公共利益。

      倘若政府機關不思以言論公平競爭之方式,積極主動對外釐清問題爭執所在,澄清公務人員在個案中指摘情節之誤謬,而立即採行違反言論公平競爭之高壓手段,以違反公務人員義務為由,對所屬公務人員開鍘,則徒令人懷疑是否欲藉此轉移注意力,掩飾機關之缺失,這種欲蓋彌彰之作法反而有損政府機關之形象,實非理智之決定,亦不是今日強調言論自由之民主開放社會所可認同。

    • (三)符合比例原則之個案處置

      未有成文法源依據之特別權力關係,歷經司法院大法官陸續解釋之後,其中之公法上勤務關係,已不能再成為禁錮公務人員基本權利之正當理由,任何對公務人員之人事懲處措施,縱使強度輕微未改變公務人員之身分,亦是對公務人員言論自由之侵害。然而公務人員與國家間之關係,基於公務運作之延續不容間斷之需求,亦不應與一般勞雇關係相同,而必須對於公務人員有加重之義務要求。兩相權衡之下,應以當時代環境對於基本權保障之理解,視個案情節作最小限制公務人員自由之決定。換言之,憲法第23條揭示之比例原則,基本上即足資作為政府機關解決所屬公務人員,未經許可任意為表意行為之判斷準據。

      在當前維護人權理念,公務人員亦享有言論自由,政府機關運作功能應發揮以及應接受人民監督之環境下,公務機關有關職務內容之資訊,全然保密或全然公開均不恰當,而應該區分為有保密必要,以及應對外公開接受民意監督兩部分,至於區分方式應有客觀之準據並符合法定程序之要求。因此,不應單純以長官許可與否,決定公務人員是否得發表有關職務內容之談話。

      公務人員勤務義務之相關規定,歷經特別權力關係理論之興衰演變,並非所有經由法律明定之現行規定,其內容均符合具體明確要求,因此不應擴大解釋公務人員之義務規定,並對於違反義務規定者,一律課予法律責任,否則將造成個案過於嚴苛之現象。但亦不應取消對於公務人員遵守義務規定之要求,以免導致公務人員歷來建立之正面形象遭受破壞、人民擔任公職之心態變更,造成公務體系之運作出現障礙。因此,公務人員應承擔之加重義務,應建立在一般人亦構成違法之基礎上,現行公務人員相關勤務義務規定之解釋,以平均一般人之理解為基準,如忠誠、言行不檢等概念,應以當時代之社會通念為解釋標準。

      判斷公務人員就職務內容之表意行為是否牴觸其應遵守之勤務義務規定,應特別考量其表意方式,言論市場上多元存在之表達方式,除非過於偏激不雅,否則亦應容許公務人員選擇採行,不應單純因表意方式選擇誇大、戲謔或諷刺體例,即予以懲處。至於公務人員因其揭露職務內容之行為,導致所屬機關在人事升遷與獎勵之自由裁量權限範圍內,作成不利於該公務人之決定時,即為積極表意者應承擔之風險與代價。

結語

在多元文化並存之社會,言過其實、言語失真,以及言不及義之情形所在多有,究竟應追究表意人法律責任,或在言論市場上與其公平自由競爭,或視之為搏君一笑之言行舉止任其存在,應以當時代之社會風氣為判斷準據。政府機關對於公務人員就職務內容為表意行為之處置,亦應如此,行憲前制定公布沿用至今之公務人員勤務義務規定,其解釋與適用應符合時代潮流。

公務人員就職務內容之表意行為,倘若逾越言論表達之適當情節,違反任何人均應遵守之法律規定,自應承擔加重之人事不利處罰。惟在此之前,公務人員所屬機關應如同所有言論市場上之參與者般,積極採行競逐認同之言論發表方式,讓真理透過雙方論證方式,越辯越明,而非高估誇大公務人員表意行為之破壞性與影響力,立即祭出人事懲處,迫令表意人禁口、承受不利處分或轉而以匿名黑函檢舉方式,繼續無謂與無止境之言語交鋒。

政府機關在致力於與人民進行外部溝通之同時,亦應重視內部意見之溝通管道,並尊重所屬公務人員之言論自由。舉凡能藉由言論公平競爭方式解決之爭議,無論是對外或對內,均應有自信地接受挑戰,高壓管制之手段只能短暫平息紛爭。公務人員就職務內容為表意行為,應優先循內部溝通管道,選擇對外自由表達意見之方式時,則應要有承擔相關責任與風險之認知與準備。


註釋

  1. 參,司法院釋字第637號解釋理由書,關於公務員旋轉門條款對於工作權產生之限制。
  2. 參,公務員懲戒委員會議決書98年度鑑字第11520號 - 行政院新聞局駐多倫多新聞處秘書郭冠英案。
  3. 參,陳敏,行政法總論,2011年,頁1089。
  4. 參,德國聯邦憲法法院「軍人是謀殺者」判決BVerfGE 93, 266。聯邦憲法法院不認為群體得作為名譽保護之權利主體,但此判決亦引發德國各界贊同與反對者之廣泛討論,Vgl. Tilmann Perger, Ehrenschutz von Soldaten in Deutschland und anderen Staaten. Dissertation, Universität der Bundeswehr, München 2002.
  5. 參,林明鏘,公務機密與行政資訊公開,台大法學論叢,第23卷第1期,1993年,頁53以下。
  6. 詳參修法理由說明:「政務人員身分之行政首長,為行政機關負責政策成敗之首長,除國家機密外,應適當運用傳播媒體,促進政府與人民溝通,故其對外發表政策構想,應不生牴觸本條第二項之情事。」http://www.hwsh.ylc.edu.tw/executive/person/open.htm
  7. 參,國立高雄大學政治法律學系主編,職場權責與專業倫理,2012年。
  8. http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm
  9. 參,司法院釋字第520號解釋:「維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費」不得停止執行,此解釋涉及者雖是預算停止執行之問題,但亦未嘗不可延伸至機關裁撤前,運作功能發揮之確保。
  10. 如95公申決字第0086號:「再申訴人對長官所為之管理或用人如有意見,自應先向其直屬主管長官,以和平理性之方式陳述意見,不宜以恣意指控及批評謾罵進行檢舉,以維機關和諧。惟再申訴人未循正當程序謀求解決之道,逕自向縣長及消防署署長,對機關首長及各項措施作為恣意指控及批評謾罵,已損及公務人員及機關形象,且就機關行政倫理之維護及機關辦公紀律與秩序之維持而言,亦難謂無不當影響。」95公申決字第0041號:「再申訴人對於長官所為之職務指示如有意見陳述,允應以和平理性之態度為之,以維機關和諧,惟再申訴人於意見陳述或溝通過程中,連續在公開場合以不當言詞辱罵主管,態度傲慢、言行粗暴,應堪信為真實。茲以再申訴人上開違失行為,影響工作士氣及業務之正常運作與推動,且就機關行政倫理之維護及機關團隊紀律與秩序之維持而言,違失情節難謂非重大,爰○○高中依北市獎懲標準表六、(六)之規定,核予記過1次之懲處,其認事用法,洵無不當。」93公申決字第0055號:「再申訴人對長官所為之管理如有意見,依上揭規定,應以和平理性之方式為之,以維機關和諧。惟查再申訴人未循正當程序謀求解決之道,逕自提供資料予立法委員並陪同召開記者會指控機關首長違法亂紀,誣陷機關長官,造成遭其控告之長官名譽受損、工作情緒低落,並於正常業務外,徒增不必要壓力及困擾,影響工作士氣及業務之正常運作與推動,且就機關行政倫理之維護及機關辦公紀律與秩序之維持而言,難謂無不當影響。」類似之案例,95公申決字第0079號、94公申決字第0291號。
  11. 參,吳庚,行政法之理論與實用,2012年,第12版,頁195以下。
  12. Vgl. Walter Schmitt Gläser, Schutz der Privatsphäre, in Isensee/Kirchhof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV. § 129, 2001, Rdnr. 14 f.