法官改革司法連線:對司法院正副院長兼大法官候選人的提問

此文是幾位基層法官在「法官改革司法連線」臉書專頁中,對於目前已受提名,及所有潛在的司法院正副院長兼大法官候選人的12個提問,本會已徵得原文作者同意轉載。

為避免候選人或讀者對於較為簡短的問題,可能未必能清楚我們的問題意識,我們在每個問題之後,也附上說明,以利了解。期望目前及潛在的候選人們,都能夠認真回應這些題問,才能向國人證明,你/妳們不只是要來當官,你/妳們已經準備好,要承擔司法改革的重責大任了!

12個提問如下:

  1. 對於目前法官的多元進用制度運作中,律師轉任部分未如預期順利,看法如何?有何具體改善措施?
  2. 對於法官的職前訓練及在職養成,看法如何?
  3. 對於肩負目前司法體系統一法律見解功能的判例及決議制度,看法如何?是否認為有不足?若有,有何改正措施?
  4. 若能擔任正副院長,能否承諾於一定期間內提出人民參與審判各種方案的成本效益分析評估報告?
  5. 以目前自辦市地重劃實務來說,被強納入重劃區但不同意的地主的建物如果妨礙重劃土地分配或工程施工,重劃會多會依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段向民事法院訴請拆除,且幾乎都勝訴,但這樣的判決,似有違法違憲之虞,請問有何看法?在自辦市地重劃中,又應如何兼顧少數人財產權之保障與公共利益的追求?
  6. 刑法第185條之4規定:「駕駛動力交通工具肇事,致人死傷而逃逸者,處一年以上七年以下有期徒刑。」之立法品質飽受學界批評,也有基層法官確信其違憲,陸續停止審判聲請大法官釋憲,請問就本條文之違憲爭議有何見解或認知? 
  7. 可否准許法官就判例、決議及法規命令聲請釋憲?可否准許檢察官就承辦案件聲請釋憲?是否認同法官或檢察官聲請釋憲案應優先審查?
  8. 對於司法在轉型正義的實踐中扮演的角色,想法如何?是否支持實踐轉型正義的立法或修法,賦予司法更積極的角色?
  9. 對於媒體時有未經充分查證即偏頗報導司法新聞,導致司法形象屢受傷害的情形,若擔任正副院長,如何應對?
  10. 對於司法因無法滿足人民的過高期待而招致不信任的情形,若擔任正副院長,如何應對?
  11. 對於目前多數法官案件負擔量重,以致辦案品質可能受影響的困境,有何改革良方?
  12. 若擔任正副院長,能否限期彙整各方意見,提出淘汰不適任法官的明確標準,並同時提出配套措施預防監督權遭濫用,以保障審判獨立?

1-4題及9-12題的重心放在司法行政。

而5-8題的重心則放在憲政人權議題,簡介如下:Q5是從民事法角度關心憲法人權問題,並以自辦市地重劃為例,正視土地正義的爭議。Q6是從刑事法角度關心憲法人權問題,帶大家看看「大砲打小鳥」甚至「無的放矢」的刑罰是真的存在。Q7是想想大法官解釋憲法及統一解釋法令的機能,是否能變得更好,成為真正司法改革的重心?Q8是試探大法官候選人對轉型正義的態度,並以白色恐怖被害人的冤屈能否有機會在司法中獲得平反為中心。

  1. 對於目前法官的多元進用制度運作中,律師轉任部分未如預期順利,看法如何?有何具體改善措施?

    說明

    我國法官任用,自採取多元進用制度後,目前以通過司法特考後,進入司法官學院受訓合格後派任;及律師、檢察官、公設辯護人申請轉任,經遴選通過後,進入法官學院受訓合格後派任為最大來源。

    然而,在多元進用制度施行後,雖然每年確實都有一定人數的律師轉任法官,讓法官來源漸有多元化趨勢,但運作上似乎仍不如預期順利。以102年、104年為例,該2年均公告律師轉任需用名額20名,律師申請人數也分別達111人、87人,但通過人數卻僅有8人、11人,即是顯例(103年度並未辦理律師轉任公開甄試,附帶說明)。這樣的現象,對於法官來源多元化的目標,顯然是有妨礙的。

    請教正副院長候選人,何以律師轉任,會出現上述無法足額錄取的現象?是現行轉任的甄選程序有所缺陷,難以為國舉才?還是現行制度對於優秀律師轉任法官欠缺誘因,以致在寧缺勿濫下,只能屢屢不足額錄取?你/妳們又能提出哪些具體的改善措施呢?

  2. 對於法官的職前訓練及在職養成,看法如何?

    說明

    法官的職前訓練,重在讓法官初派任時具備適任法官的能力;法官的在職養成中,對工作的考評及在考評中體現的司法文化,則形塑法官的對工作的價值及信念,二者均相當重要。

    然而,目前司法官學院雖執掌通過司法特考的人的職前培訓,但其設計的培訓課程,長年遭批評待在學院坐而論道時間太多,實際到法院實習,以了解實務運作並訓練辦案能力的時間不夠。此外,司法官學院採審、檢合訓制,導致不論院、檢工作的職前訓練時間都嫌不夠充足,對於新進法官、檢察官的養成均屬不利。

    而就新手法官的工作考評,則應以候補及試署法官書類送審制度最受爭議。因該制度的審查標準不明確,無法解除候補及試署法官改變書類寫作模式最大的顧忌,也就是將書類通俗化及簡化、或是挑戰判例、決議和上級審穩定見解,是否可能因此無法通過書類送審的疑慮,可謂是桎梏司法文書簡化及通俗化最大障礙。

    此外,書類審查委員會,組成人員目前仍以最高法院、高等法院資深審判長及庭長為主,外部委員少,導致書類審查仍舊欠缺社會多元思維刺激,對司法實務的進步相當不利。

    想請教正副院長候選人,對於上述的現象及缺失,與我們看法是否相同?若不相同,原因何在?若也認同,有何具體改善做法?

  3. 對於肩負目前司法體系統一法律見解功能的判例及決議制度,看法如何?是否認為有不足?若有,有何改正措施?

    說明

    最高法院法官開會決定的之判例及決議,擔負了統一不同法官法律見解的機能,其雖然在規範上並未有如法律之拘束力,但下級審違背判例及決議,下場往往就是判決遭到撤銷,其實質上拘束力強大,因此各界多認為判例及決議本質就是最高法院的造法行為。

    然而,司法並無立法權限,此等造法行為,實已有違背權力分立的問題。更有甚者,目前仍存在的判例中,不乏論理薄弱,違背事理者,這些判例的存在,再再傷害司法判斷的妥適性,及人民的權益。此外,部分不得上訴三審的案件類型,也會出現法律見解長期不一,以致受規範者無所適從的情形,但因不能上訴三審,現行以最高法院的判例及決議來統一法律見解的機制,對其竟完全派不上用場。

    因此,要如何改革現行判例及決議制度欠缺憲法正當性的問題?應透過如何的程序,檢討廢止上述論理薄弱,違背事理的判例?又應當建立如何的制度,讓不能上訴三審的案件類型,也能有統一法律見解的機制?應是新任司法院正副首長必須認真面對的課題。

    請教正副院長候選人,對於上述判例、決議制度的不足,有何改革計畫?

  4. 若能擔任正副院長,能否承諾於一定期間內提出人民參與審判各種方案的成本效益分析評估報告?

    說明

    前任司法院高層力排眾議,強推觀審制多年,卻難獲基層法官及外界支持,但人民參與審判已成熱門話題,本屆立委亦已提出陪審法草案,欲引進英美等國的陪審團制度,惟該草案內容不乏自相矛盾之處,且未見其法理基礎及配套措施,更忽略許多國家縮減陪審範圍甚至廢除陪審之原因。

    事實上,英美陪審制、日本裁判員制、德國參審制背後各有不同之法理體系及諸多配套措施,各有優缺點,也各有不同的成本及效益。依今年5、6月間兩次問卷調查結果,絕大多數法官都認同人民參與審判,約半數法官傾向陪審制,約半數法官傾向日本裁判員制或德國參審制。

    但共同問題是:政策目的為何?要花多少錢?能否達成目的?至今竟無政策評估!萬一草率立法或修憲,後果不堪設想。司法院能否於一定期間內提出人民參與審判各種方案的成本效益分析評估報告,並廣納各界建言,敦請國會慎重決定?

  5. 以目前自辦市地重劃實務來說,被強納入重劃區但不同意的地主的建物如果妨礙重劃土地分配或工程施工,重劃會多會依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段向民事法院訴請拆除,且幾乎都勝訴,但這樣的判決,似有違法違憲之虞,請問有何看法?在自辦市地重劃中,又應如何兼顧少數人財產權之保障與公共利益的追求?

    說明

    自辦市地重劃的制度本旨,本在透過獎勵措施,由重劃會將一定區域內細碎不整的土地,加以重新整理、交換分合並興建公共設施後,讓各筆土地大小適中、形狀方整,提高建築使用價值,也有獎勵民間協助政府完成都市計畫的機能。然而實務上屢見不鮮的是,自辦市地重劃牽涉地價上漲及工程利益極為龐大,相關規範卻相當不健全(105.7.29釋字第739號解釋才宣告部分程序規定違憲),少數人權益在此種「公法遁入私法」的情況下,無可避免屢屢遭到犧牲,並主要體現在土地分配與拆除地上物這兩方面。 

    較令我們擔憂的是,內政部依平均地權條例第58條授權訂定的「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第31條第2項前段,在司法機關的解釋適用上仍存在深刻的違憲爭議。申言之,該項條文規定重劃會理事會與被拆遷戶協調、調處不成,應訴請司法機關裁判,沒有規定其得向法院請求拆遷。但長年來,重劃會依該辦法第31條第2項前段,對被拆遷戶訴請拆除地上物,民事法院幾乎都判准,甚至不必先補償,判決確定即可強制執行。 

    只是,將「訴請司法機關裁判」解釋為拆除地上物之民事請求權基礎,是否符合法學方法?有無違反法律明確性原則?有無違反法律保留原則?若確實違反上述憲法原則,相關制度應如何修正,才能兼顧人民財產權保障及市地重劃的公共利益? 

  6. 刑法第185條之4規定:「駕駛動力交通工具肇事,致人死傷而逃逸者,處一年以上七年以下有期徒刑。」之立法品質飽受學界批評,也有基層法官確信其違憲,陸續停止審判聲請大法官釋憲,請問就本條文之違憲爭議有何見解或認知? 

    說明

    刑法第185條之4所稱「肇事」者,是否包括交通事故中無過失的駕駛人?是否應排除故意撞人的駕駛人?乃至刑法第185條之4所稱「逃逸」之行為,除離開事故現場的情形外,雖留在現場,但未救助傷者或未當場向警方坦承自己為肇事人之情形,是否也算「逃逸」?這些在司法實務都有過爭議,法院見解近年漸趨統一,但顯與一般人對於「肇事逃逸」字面的理解落差大,是不是條文本身違反法律明確性原則? 

    再說,有些交通事故中,駕駛人之一方毫無過失,他方亦僅受極輕微傷害而不需別人救助,也不危害往來行車安全,於此情形,對該駕駛人而言,即使其留在事故現場,既無益於公共交通安全,也無從救助傷者,更不必被追究過失傷害刑責或民事賠償責任,此時,肇事逃逸罪卻拘束其離開事故現場之行動自由(如果這個人正好有其他急事,犧牲就更大),是要保護什麼法益?

    此外,因過失肇事而應負普通過失傷害刑責者,依刑法第284條第1項前段規定,僅處六月以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金,且須告訴乃論。但肇事者一旦「逃逸」,即處一年以上七年以下有期徒刑,是否本末倒置?何況肇事傷人如應救護而未救護,本來也不是無法可罰,而是有刑法第293、294條之遺棄罪及道路交通管理處罰條例第62條之行政罰可用,這樣看來,本罪是否能符合比例原則?

    最後,若僅為方便查緝肇事者而課以肇事逃逸罪,是否符合正當法律程序中的不自證己罪原則?而且我國刑法並沒有其他犯罪的逃逸罪,唯獨只針對交通事故之肇事者課以逃逸罪,這樣的規定是否能符合平等原則?

  7. 可否准許法官就判例、決議及法規命令聲請釋憲?可否准許檢察官就承辦案件聲請釋憲?是否認同法官或檢察官聲請釋憲案應優先審查?

    說明

    84.1.20大法官釋字第371號解釋宣告准許法官就確信違憲之法律聲請釋憲,對我國違憲審查制度具有劃時代意義,令人感佩。然迄今,有不少法官對最高法院判例(法院組織法第57條參照)、決議聲請釋憲仍被不受理,有論者認為,判例、決議只有事實上拘束力,並無法律上拘束力,所以法官於個案裁判時,如果認為相關判例、決議不當,拒絕適用即可,也是有道理。但下級審裁判違背判例、決議,就難免被上級審撤銷廢棄,違背判例甚至可能構成裁判確定後得再審之事由,說法官審判獨立,不必受判例、決議影響,有點脫離現實。此外,有許多法規命令影響層面極大,如Q5提到的「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」,縱使偶有個案法官認其部分條文違憲而拒絕適用,也無法撼動大局。 

    此外,許多刑事案件在檢察官偵辦過程中即發現其應適用之法律違憲,若檢察官必須以其確信違憲之法律起訴被告,有違人性,更不利於人權保障,如檢察官就承辦案件聲請釋憲,可否准許?

    最後,因法官或檢察官比一般人更有機會接觸瞭解法律、判例、決議、法規命令違憲之惡,如可就判例、決議、法規命令聲請釋憲,而大法官亦優先審查,釋憲結果有通案的影響力,即可望早日排除違憲法律、判例、決議、法規命令對人權廣泛的侵害,並可打破司法保守文化的核心,請問是否認同? 

  8. 對於司法在轉型正義的實踐中扮演的角色,想法如何?是否支持實踐轉型正義的立法或修法,賦予司法更積極的角色?

    說明

    轉型正義是民主轉型的社會,針對威權時代的政治及人權壓迫(很多時候甚至都包有合法的外衣)所為的真誠反省,以及經過反省後積極從事相對應的補救,如賠償、平反、究責等措施,而難以否認的是,我國過往受限於相關制度的不健全,以致民主化後,司法機關在促進轉型正義上,目前仍甚少有發揮功能的機會。

    不過,隨著新政府上台後,較為積極從事轉型正義的落實,可想見未來司法機關將更較有機會,承擔起實踐轉型正義制度的責任。以立法院目前研議修正的國家安全法第9條草案為例,其便規定了戒嚴時期已確定的軍事審判案件,得對之提起上訴或抗告,並得設立特別法庭審理,以求彌補我國轉型正義對於「平反」面向落實的不足。

    請教正副院長候選人,你/妳們認同司法機關應當在轉型正義的實踐扮演更積極的角色嗎?對於目前類似國家安全法第9條修正草案此類落實轉型正義的修法,又是否認同呢? 

  9. 對於媒體時有未經充分查證即偏頗報導司法新聞,導致司法形象屢受傷害的情形,若擔任正副院長,如何應對?

    說明

    近年民眾對司法不滿意的感受日高,相當成因是,民眾對於司法個案的認知主要來自於媒體報導,然而媒體報導呈現的資訊與法院審理過程及結果有落差,民眾乃覺得判決結果不如預期,而往往在未能查證判決內容之下,不分青紅皂白歸咎於「恐龍法官」。前不久由民間司改會發起活動,徵集大家最關切的司法問題,網路票選司法問題排行第一、二名分別是「偵查中的不當報導,造成輿論公審」、「媒體未確實查證做出錯誤報導,傷害司法與當事人」,即可見媒體對於司法形象的影響力。

    此外,媒體的偏頗報導,影響的不僅是當前的司法信賴,甚至會動搖日後推展人民參與審判制度的成效。理由在於,即便開始推行人民參與審判,若媒體仍舊出現偏頗報導而使參與審判的素人法官產生不當預斷,或民眾仍因未審先判而對人民參與審判的結果不滿,人民參審也是無法建立司法公信的。

    值此媒體自律崩壞及網路媒體發達的世代,若擔任司法院正副院長,如何推動司法新聞公關新作為,讓司法擺脫「媒體弱勢」?在呈現形式上,如何革新傳統新聞稿的發布方式,讓媒體與民眾更容易獲得正確資訊?在組織和資源方面,又如何建制各級法院所需的公關能量,更及時適切地與社會各界溝通?

  10. 對於司法因無法滿足人民的過高期待而招致不信任的情形,若擔任正副院長,如何應對?

    說明

    人民對司法不信任,有部分成因固然是未經轉型正義的歷史包袱、司法傳統保守文化與既得利益及少數違法濫權的害群之馬所造成,這些應受檢討誠屬當然。但不可諱言,也有些情況是人民對司法的期望非常高,卻超越法律規定及司法資源的侷限,當司法無法滿足這些期望,就像背叛人民,因而招致不信任。

    例如,至今有很多人仍認為好法官形象如包青天,只要有人申冤,包青天立馬查清楚一切,隨即執行刑罰,大快人心;並不明白罪刑法定、法律關係、舉證責任等規定及意義,也不清楚民事、刑事、行政爭訟的不同,羈押與量刑的區別。批評法院量刑,可能不知道法定刑,抑或忽略與其他案件相比的公平性。

    雖然司法為了人民的需要,可以做得更多,但法官只是必須依法審判的凡人,而司法資源更是不夠用,還是難免令很多人失望了。這類失望、不信任,加上一般民眾不理解,以訛傳訛,確實也是讓司法形象低落的重要因素,若擔任正副院長,認為應如何應對?

  11. 對於目前多數法官案件負擔量重,以致辦案品質可能受影響的困境,有何改革良方?

    說明

    法官案件負擔量大,可能影響辦案品質的困境,由來已久。且司法業務日益擴增,但在司法院目前編制已經逼近中央政府機關總員額法上限的現實下,已幾無可能再擴增法院人事。

    因此,如何劃分司法業務輕重緩急,抓大放小,並將人力資源做更有效率的配置,應是新任司法行政正、副首長無可避免的任務。近期臺中地院時瑋辰法官透過訪調諸多基層法官後完成的「司法人員過勞問題」報告,點出多數受訪調法官,均同意「修法減少上訴案件範圍,並裁撤二、三審人力,釋放二審、三審人力回一審辦案」是改善上述困境的可行之道,即同此旨,可見區分業務輕重,抓大放小,優化人力配置,也已是基層法官對司法改革的重要共識。

    要請教正副院長候選人,對於法官案件負擔量大,可能影響辦案品質的困境,有何想法?是否認同上述區分業務輕重,抓大放小,優化人力配置的想法?若不認同,有其他良策嗎?若能認同,又將有何具體做法?

  12. 若擔任正副院長,能否限期彙整各方意見,提出淘汰不適任法官的明確標準,並同時提出配套措施預防監督權遭濫用,以保障審判獨立?

    說明

    眾所周知,任何群體都難免有害群之馬,如果是不適任法官,當然應該有退場機制。

    然而,目前法官法第30條規定應付個案評鑑的其中幾款要件,其標準非常不明確,可見其實並不容易定義何謂不適任法官,界線模糊,反而讓一般法官感到無所適從;而本屆立委提出的法官法修正草案,欲刪除部分須情節重大始成立評鑑事由的要件,卻未同時檢討要件過寬的應付評鑑事由,恐怕讓問題雪上加霜。此外,本屆立委又提出關於年度職務評定的修正草案,依該草案內容,近似恢復考績制度,實則是強化法院院長或機關首長內部監督之權限,而與法官法第1條所宣示「為維護法官依法獨立審判,保障法官之身分」的憲政精神有所矛盾。固然,對法官的內部監督及外部監督還是必要的,但監督權之行使一有不慎,甚至淪為挾私人恩怨整肅異己時,即難免干預審判獨立,從而造成法官心理負擔。

    基此,請教正副院長候選人,若擔任正副院長,能否在一定期限內彙整各方意見,具體提出淘汰不適任法官的明確標準,並同時提出配套措施預防監督權遭濫用,以保障審判獨立?