賴浩敏院長應向全體檢察官道歉?

一年一度的司法節到了。猶記得一○一年一月十二日《中國時報》報導了這麼一則新聞:司法院長賴浩敏昨天表示,將推動檢察署名稱「去法院化」;法務部政次陳守煌強調,法務部「不能接受,堅決反對」,他認為司法改革經緯萬端,要改革的問題有很多,「用不著急著要先改掉別人機關的名稱吧」。賴浩敏昨天滔滔不絕大談檢察署「去法院化」是今年司法院推動的重點法案,令應邀出席的法務部長曾勇夫、政次陳守煌等大感尷尬。大多數檢察官對此頗不以為然,有資深檢察官說,如果司法院將此舉標榜為司法改革「成果」的話,「那司法改革未免太廉價了」。

如果這則新聞報導無誤的話,賴院長豈不捅了馬蜂窩,得罪了一大票的檢察官?因為瞭解我國司法生態的人都知道:從六十九年審(法官)、檢(檢察官)分隸後,院(司法院)、部(法務部)或審、檢長期存在「機關對抗」的問題,隨時處於既聯合又競爭對抗的微妙關係,賴院長此言一出,勢必引起檢察體系的強烈反應。

賴院長,您失言了!?

果然,中華民國檢察官協會隨即於一○一年一月十六日發表《賴院長,您失言了!請向全體檢察官道歉─中華民國檢察官協會對司法院的抗議聲明》一文。大意是:「我們對於賴院長此一嚴重偏離事實的不當發言表達抗議,並要求為此一失言,向全體檢察官道歉!」至於主要內容則為:

我們始終認為,法官、檢察官在司法程序中所扮演的角色猶如車之兩輪,雙方對司法改革所承擔的責任應是榮辱與共、禍福相倚的;沒有健全的檢察體系,就不可能有獨立、公正的審判;而審判如果失去人民的信賴,檢察官亦不可能獨享榮耀;法官與檢察官都是站在同一條船上的司法人,唯有院、檢雙方都能充分自省、激濁揚清以致力改革,才能獲得人民的信賴與支持。我們亟盼賴院長能立於「司法為民」的高度,尊重國家設立檢察官之檢察制度,摒除對檢察系統的偏見,更用心與法務部共同研商「有感」的司法改革方策,創造法院、檢察署、人民三贏的司法新局!

對此,賴院長在法官論壇上回應表示:浩敏一向重視院檢雙方互動,也致力於維繫彼此良性關係,以共同推動全民司法改革的理念。一○一年一月十一日本院年終記者會結束後,浩敏應部份媒體詢及對於檢察機關名稱去法院化的看法,表示以下觀點:(一)審檢分立係司法院一貫司改主張;(二)由於民眾經常收到地檢署傳票跑到法院來,弄不清楚,確實有從名稱上區別院、檢之必要;(三)因此檢察機關名稱去法院化,可避免民眾混淆不清,並釐清院、檢責任歸屬;並無「許多民眾對檢察官的不滿全誤為司法弊病,讓法官被污名化」的說法。對於 貴協會所產生的誤解,深表遺憾。

檢察官、法官的角色

檢察官協會所謂:「法官、檢察官站在同一條船上」、「法官、檢察官在司法程序中所扮演的角色猶如車之兩輪」的說法,果真如此?要回答這問題,就要從檢察官制度的成立說起!

看過包青天神話故事、戲劇的國人,應該不曾看過劇情中有人扮演「檢察官」的角色,因為這位青天大老爺,是一人同時身兼警察局長(或法院警長)、檢察官、法官與監獄行刑官等多重角色,可謂權力集於一身。而事實上,傳統中國法以相信地方官的賢德作為前提,確實將近代西方法上所稱的檢察與審判權力,一併交給愛民如子的地方「父母官」來行使,亦即採用所謂的「糾問制」,故不必設置專行「控訴」的檢察官。這樣一人同時肩負犯罪追訴、審判與執行等多重任務的情況,並非華人社會所獨有。基於權力分立(審、檢分立)而設置的檢察官,乃是人類基於「權力使人腐化,絕對權力絕對腐化」的歷史慘痛經驗,於十八、九世紀方始在世界各地陸續形成。

現代的檢察官制度,乃「革命之子」及「啟蒙的遺產」,誕生於法國一七八九年的大革命,正式奠立於一八○八年的拿破崙治罪法典,隨後拿破崙東征西討,順勢讓這新創的檢察官制在各地萌芽滋長。歐陸各國創設檢察官制度的主要目的,在於:(一)廢除過往的糾問制度,法官不再一手包辦刑事的追訴與審判工作,希望藉由訴訟分權模式,以法官、檢察官彼此監督節制的方法,保障刑事司法權行使的客觀性與正確性;(二)以一受嚴格法律訓練及法律拘束的檢察官,控制警察活動的合法性,擺脫警察國家的夢魘;(三)守護法律,使客觀的法意旨貫通整個刑事訴訟程序,而所謂的客觀法意旨,除了追訴犯罪之外,更重要的是保障民權。

檢察官的職責為何?《中華民國憲法》第七章「司法」(第七十七條至第八十二條)雖就法官的職權、身分地位保障有所明定,卻未就檢察官有何隻言片語的說明。而依法院組織法第六十條:「檢察官之職權如左:一、實施偵查、提起公訴、實行公訴、協助自訴、擔當自訴及指揮刑事裁判之執行。二、其他法令所定職務之執行」的規定,顯見檢察官主要在從事犯罪的偵查、提起公訴與判決的執行。也就是說,在「控訴原則」下,由檢察官擔任控方,決定是否提起公訴。至於所謂「其他法令所定職務之執行」,主要是在扮演「公益代言人」的角色,像民法第三十六條規定檢察官得就違反法律、公共秩序的法人組織,向法院聲請宣告解散該法人。

實際上,檢察官的主要職責,還是在犯罪的偵查、起訴(提起公訴)、到庭論告(實行公訴)、上訴與判決的執行。簡單的說,檢察官因為被害人的告訴、人民或公務員的告發、加害人的自首或其他情事知有犯罪嫌疑者,應即開始犯罪的偵查。偵查的結果,認為被告沒有犯罪嫌疑時,應為不起訴處分;認為被告有犯罪嫌疑,而達到起訴門檻者,應向法院提起公訴;認為被告有犯罪嫌疑,但在符合一定情況,且要求履行一定事項(如命被告向被害人道歉、賠償或從事義務勞務)下,則可給予被告附條件的緩起訴。被告在緩起訴處分期間屆滿後,如緩起訴未經撤銷,被告就終局獲得不起訴的利益。

其中,提起公訴的案件就繫屬於法院,由法官基於「不告不理、告即應理」的法則,就檢察官起訴的犯罪事實部分加以審判,檢察官則必須到法庭與被告、辯護人就認定事實與法律適用程序進行辯論。而在認定事實過程中,常常需要調查證據,檢、辯雙方交互詰問證人即是最主要的工作內容之一。到了法庭辯論的最後階段,檢察官還可以視情況對被告具體求刑,不過,檢察官的求刑並無拘束力,僅是促請法官注意而已。法官作成判決後,檢察官、被告如不服,都可以依法提起上訴。嗣該案未提起上訴或用盡救濟管道而判決確定後,法院就將案件移回檢察署,由執行檢察官依有罪、無罪情形而分別執行判決的結果。

法官、檢察官站在同一條船上?

由此說明可知,現代刑事訴訟制度是採行「控訴原則」,其基本原則是「無控方之起訴,即無法官之裁判」,即所謂的「不告不理」原則(「不告不理、告即應理」)。因而,檢察官理所當然成為控制法官裁判入口的把關者,肩擔大任,自此法官被侷限於被動消極的角色,因為沒有檢察官的偵查、起訴,法官即無從裁判。而既然是審、檢分立(分別設置),彼此間是權力分立與監督制衡的關係,檢察官不服法院判決時也可以提起上訴,為何會有賴院長所稱「檢察署去法院化」的問題?

原來,《法院組織法》第六十一條雖然明定:「檢察官對於法院,獨立行使職權」,但因為各法院與檢察署通常合署辦公(同在一棟大樓內),而且各檢察署都在名稱前面加上「某某法院」字樣(如臺北地方法院檢察署」),難怪司法院所做「九十九年一般民眾對司法認知調查」結果顯示:能完全了解法官和檢察官的行政隸屬及職權範圍的民眾僅占一成八。其中,職權範圍回答正確者有八成一;行政隸屬僅一成九回答正確,高達七成二民眾誤認檢察官隸屬司法院。

檢察官不是隸屬司法院嗎?不是!

我國檢察機關的組織原理,自清朝制定《法院編制法》以來,即透過日本仿效歐陸法制,採行由上而下的階層式建構,即國內通稱的「檢察一體原則」,這與法官職務的強調「審判獨立原則」,完全不同。因此,我國自有檢察制度以來,檢察官都是隸屬行政部門(法務部)。在此依行政機關建構的組織下,上命下從,上級檢察首長就下級檢察官不但有職務監督權,也有職務收取權與職務移轉權,下級檢察官則有相應的服從義務與報告義務。不過,為避免政治勢力介入檢察事務,法務部長僅有「檢察行政事務」(如預算編列、分配及人事)的指令權而已,「檢察事務」指令權是由最高法院檢察署檢察總長所掌理。

審、檢分隸的歷史

其實,誤解檢察官隸屬法院、司法院的,不只是普羅大眾。筆者的法官助理就任不久時,即曾誤以為「臺北地方法院檢察署」是「臺北地方法院」的一個內部單位,甚至也曾在法庭上聽到辯護律師向筆者稱:「『貴署』檢察官的起訴書」。而造成這種問題的根源,除了名稱外,也與我國的司法、檢察歷史有關。茲將最高法院檢察署網頁上對該署沿革的說明臚列於下:

我國昔日舊制,行政統攝司法。清末變法,光緒三十三年定大理院官制,將原有之大理寺改為大理院,為全國最高終審機關,置總檢察廳與之對立,相當於今日之檢察署。民國十四年國民政府成立於廣東,設大理院,配以總檢察廳。

民國十六年國府奠都南京,於十月二十五日公布《最高法院組織暫行條例》,依該條例第六條規定,最高法院置首席檢察官一員、檢察官五員,依法令之所定處理關於檢察之一切事務。民國十七年十一月十七日國民政府公布《最高法院組織法》,而於該法第六條規定,最高法院配置檢察署。目前最高法院檢察署之名稱,始見諸於法律明文…。在審級上仍與最高法院同列於第三審地位,但在行政系統上隸屬於行政院所屬之司法行政部,最高法院則隸屬於司法院。

自六十九年七月一日實施審檢分隸,最高法院檢察署連同台灣高等法院檢察署及其轄下各級檢察署正式隸屬法務部,原隸屬司法行政部之高等以下各級法院改隸司法院,使我國司法制度邁入新境界,期能共同達成維護法紀,弘揚法治之神聖使命。

由上述說明可知,在「六十九年七月一日實施審檢分隸」以前,臺灣高等法院以下各級法院原隸屬於司法行政部(現今的法務部)。也就是說,在三十六年實施憲政後,憲法第七十七條雖明定:「司法院為國家最高司法機關、掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」,惟掌理民、刑事訴訟審判的各級法院,仍沿襲舊制,由行政院的司法行政部監督,致臺灣高等法院仍隸屬於行政院。

職司審判工作的法院竟隸屬於行政部門,明顯與憲法第七十七條規定的精神不合,經司法院大法官於四十九年八月十五日作成釋字第八十六號解釋,闡明:「憲法第七十七條所訂司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事訴訟之審判,係指各級法院民事、刑事訴訟之審判而言。高等法院以下各級法院及分院,既分掌民事、刑事訴訟之審判,自亦應隸屬於司法院」後,前司法行政部乃加速進行審、檢分隸工作,終於自六十九年七月一日起正式實施審、檢分隸(分別隸屬不同組織部門),高等法院以下各級法院遂改隸司法院監督,開創我國司法史上嶄新的一頁,使司法制度更臻健全,審檢功能益見發揮。

檢察署去法院化是朝野共識

話說回來,法院、檢察署要不要分家?其實,立法委員早已注意到這個問題,九十五年十一月間呂學璋、雷倩、劉盛良、尤清、郭林勇等五十五位跨黨派的立法委員,即提出《法院組織法》修正案,主張檢察署去法院化。該提案的主要理由是:自六十九年審檢分隸以來,各級檢察署是隸屬於法務部的獨立機關,與司法院或各法院間僅有業務上往來,並無從屬關係,且法官與檢察官的職掌不同,角色功能亦異,有分別定位的必要。如果修法成功,現行的臺北地方法院檢察署,將更名為臺北地方檢察署;臺灣高等法院檢察署,將更名為臺灣高等檢察署;最高法院檢察署則改為最高檢察署。可惜的是,該提案始終未能完成立法程序。

究其原因,乃是法務部的反對。法務部反對的主要理由,其實並非法務部政務次長陳守煌在回應賴浩敏院長所說的:「國內法律知識已有提升,不會有兩單位混駁的誤解,沒有檢察署名稱『去法院化』的必要」,而是法務部或多數檢察官擔心一旦檢察署「去法院化」,立法委員或民意的下一步,一定會推動「檢察官去司法化」。屆時,檢察官失去「司法官」屬性,不僅政治力更容易介入檢察事務,連帶現有薪資中的「司法加給」,可能也會一併被拿掉。而法官、檢察官的薪水中,本俸並不比一般公務員高,高的是司法加給。如此豈非權、錢兩失?

原來,我國繼受歐陸法系許多國家的作法,承認檢察官具有「司法官」屬性,並將法官、檢察官並稱為「司法官」。其中,司法院釋字第十三號解釋即闡釋:「憲法第八十一條所稱之法官,係指同法第八十條之法官而言,不包含檢察官在內。但實任檢察官之保障,依同法第八十二條及法院組織法第四十條第二項之規定,除轉調外,與實任推事同」,其目的即在保障檢察官的人身與事物之獨立性,不受任何外力的不當干預。

另外,配合審、檢分隸政策而制定的《司法人員人事條例》,即於第三條規定各級法院、檢察署的法官、檢察官均屬於「司法官」。同時,該條例第九條、第二十七條明定經司法官考試錄取人員,於接受司法官的學習、訓練後,得派任為法官、檢察官。至於其訓練事宜,則由司法院會同考試院及行政院設訓練委員會決定其訓練方針、訓練計畫及其他有關訓練重要事項,交由法務部司法官訓練所執行。而依據《法務部司法官訓練所司法官訓練規則》的規定,司法官訓練期間定為一年六個月至二年,訓練成績及格者,由司法院及法務部依相關規定分發各地方法院或檢察署服務。

如何決定司法官訓練及格者應派任為法官或檢察官?目前的作法,是由學員依結訓成績依序選填志願。如果未能如願者,因為《司法人員人事條例》第十七條明定:「法官、檢察官之互調辦法,由司法院會同行政院定之」,因此,司法院、法務部每年都會辦理法官、檢察官的互調。而在過去,尤其在審、檢分隸以前,院、檢一家,法官、檢察官的人事遷調事務統一由司法行政部負責,常可見某人在法官、檢察官職務間不斷調動,才會讓人有法官、檢察官一家親的錯覺。

以身為檢察官一員為榮

法官、檢察官兩者在角色、功能與倫理份際上,確實不同,彼此間甚至還是監督制衡的關係,而因為歷史因素與名稱問題,多數國人誤解兩者的角色與行政隸屬關係,也是事實。正本清源之道,自然是檢察署「去法院化」。而審、檢分隸實施超過四十年,卻猶未能完成改革,問題當然在於審、檢系出同源,也就是同樣的司法官考試及格、一起集中訓練所產生的期別倫理文化。正因為大家礙於情面,無法斷然割捨,以致人民迄今仍然搞不清楚院、檢,總誤以為檢察官起訴,即意味被告已經被定罪,甚至誤以為檢察官的求刑,即是被告被判的刑度。

然而,當《法官法》制定通過後,推動多元化法官進用管道,已是既定政策,在可預見的未來,將有為數不少的法官是出身律師或學者;而且依該法第七條:「初任法官者除因法官、檢察官考試及格直接分發任用外,應經遴選合格」的規定,未來法官、檢察官不能再直接辦理互調轉任,亦即檢察官申請轉任為法官時,必須經由法官遴選委員會的遴選合格,則在學者、律師、考試院代表等外部委員占多數的法官遴選委員會審查時,審查的標準將是著重在候選人的人格特質、品德操守與敬業精神上,系出同源的因素將減至最低。據此,顯見在後《法官法》時代,檢察官的心態必須有所調整,必須認知到應該靠自己的敬業樂群,贏得人民的信賴,而不是將自己的職業尊榮依附在「司法官」這虛名上。

在賴院長主張地檢察署「去法院化」的新聞見報後,一開始雖引起不少檢察官的質疑聲浪,卻也有樂在摘奸發伏、伸張正義工作的檢察官,發表了正氣之論。芝加哥大學法學博士、長期在家鄉服務的澎湖地檢署吳巡龍檢察官,即在檢察官論壇發表《地檢署去法院化有什麼不好?》一文,引起檢察官們的熱烈迴響。他的一番高論,為這場爭議下了最好的定論。筆者特別擇要轉載吳檢察官的文章於下,並藉此向他表達敬意:

有什麼職位像檢察官一樣收入無虞並可盡力維護公益、伸張正義……檢察官工作充滿挑戰,可指揮司法警察積極多作有益社會之事,只要有心,檢察官工作會把我們訓練成勇敢的戰士……分權制衡乃為民主法治的大原則,不僅行政權需要分權制衡,司法權也需分權制衡……檢察官即是在司法分權之需求下所產生之制度,與法官分別擔任追訴者及裁判者之角色……我以在地檢署上班、身為檢察官一員為榮,不想沾法官的光,也不願被誤為在法院上班……我並不擔心檢察官會喪失司法屬性,我認為台灣社會已深刻瞭解檢察權非常關鍵,不可能修法使檢察官成為完全上命下從的行政人員……這十多年來檢方雖然丟掉許多強制處分權,但也增加起訴裁量權(緩起訴處分)。人生百態,我個人對權力消長無悲無喜,順其自然。

截至目前為止,一如其他司法改革議題,所謂「檢察署去法院化的」的改革法案,三年來不見蹤跡。其中原因除了司法沒有資源、掌聲,政治人物棄之如敝屣外,更重要的原因則是我國採取五權分立制,我國有舉世罕見的雙元司法行政系統,也就是司法院、法務部各掌有一部份的司法行政業務,以致許多改革議題都因為機關本位考量、「院部之爭」而遲遲無法推動。「檢察署去法院化」既然涉及法務部的執掌,司法院、法務部必然爭執不休,怎可能排得進立法院會審查。而這種法官、檢察官之爭,已經吵了一百多年了,何時才有個終止之時?

去年年底九合一大選後,修憲議題浮上台面。除了研議選舉年齡降為十八歲外,修改政府體制也成為朝野人士倡議的話題,尤其是檢討五權分立之制。從前面「部院之爭」的說明可知,五權分立制確實該廢止了。筆者希望在修憲時檢察權能夠入憲,以確保檢察權行使能不受政治部門的干預,但檢察權還是應該放在行政體系,並授權制定攸關檢察官身分、職權行使的《檢察署法》、《檢察官法》。至於司法院則應廢除,另行成立憲法法院,並將它原先掌有的法律提案權回歸法務部,其餘權限則劃歸最高法院,成為名副其實的最高審判機關。如此,方能建構一個真正符合分立制衡、權責相符、以確保人權為終極目標的審判制度,並終結百餘年來的部院之爭、院檢對抗情況。