檢察官人事改革的未竟之業

檢察體系的設計,是一門藝術。說到底,因為它兼具兩種相互衝突的權力屬性:行政權與司法權。法務部下轄於行政院,部長是檢察官的頂頭上司,執行政策要透過檢察體系,說明了檢察官的行政屬性。然而,設置檢察官的本意,是要制衡可能的警察濫權,因此,檢察權具有制衡警察權的功能,從這個角度來看,具有一些司法權性質。當然,要有效制衡警察權(也是一種「行政權」),是否一定要是一種「司法權」,就有點見仁見智。像美國就完全不甩這一套,檢察權就是單純的行政權,只是警察專責偵查,檢察官專責起訴,兩者在功能上徹底分離,是一種行政權本身的「分立制衡」。不過,我國向來認為檢察權兼具行政與司法的權力屬性,也因此,法務部長所代表的「行政權力」,某程度就「應該」被抵制與抗衡;後續只是程度、範圍、方式如何的問題。這是個老問題,而在這個問題意識的脈絡下,才更能了解日前改革派檢察官與法務部爭議的癥結。

士林地檢蔡啟文檢察官,於7月13日向台北高等行政法院,聲請定暫時狀態的假處分。主張法務部長除了「檢察長」的遴選之外,對於其他檢察官的人事案,並沒有「圈選權」,而是要經由檢察官人事審議委員會的審議之後,核定公布。由於本次人事案的調動在即,提出假處分,希望可以暫時「凍結」一、二審檢察官調動,以免人事令一發布,後續的搬遷與交接,就要開始進行,就算訴訟打贏,已異動的人事要「回復原狀」也是奇怪,訴訟還落得白忙一場。

蔡檢的假處分聲請,隔日即有平面媒體作成頭版頭條,證明檢察官的行動,仍然動見觀瞻,具有相當的影響力。當然,除了檢察官的權力很大,本來就容易吸引目光之外,檢察官向來就是法律專業的形象,大概不會是空口說白話,定有所本。採用法律來「鬥法」,對象還是專精法律的法務部,這也讓17日的調查庭,令人充滿期待,相信會是一場精彩的法律攻防。

未竟之業的歷史脈絡

事實上,這場法律攻防戰,早從2006年2月3日增訂《法院組織法》59-1條,明文設立「檢察官人事審議委員會(檢審會)」之前,就開始迄今。修法之前,「檢審會」只被法務部長當成是「諮詢機構」,部長本人不出席,只指派政務次長參加,被解讀為是「不願受到審議結果的拘束」。

「檢審會」妾身不明,審議結果部長「愛理不理」,才在改革派檢察官的要求下,增訂了《法院組織法》第59-1條,正式賦予這個「黑機關」法律地位。之後,雖然又歷經《法官法》的制定,《法院組織法》第59-1條,其實就是《法官法》第90條的「孿生兄弟」。

正如同現行《檢察官人事審議委員會審議規則》(以下稱審議規則)第4條,就是沿襲原來第8條的規定一樣。「審議規則」裡的條文位子變了,但內容都如出一轍。因此,這場法律的鬥爭,早在2006年之前,就陸續開始了。在「檢審會」明文化、法制化之後,人事權改革的鬥爭場所,由體制外正式地移轉到「檢審會」。

2006年6月29日,也正值檢察官大調動之際,陳鋕銘檢察官就已撰文指出,對於檢察官調升主任檢察官、地檢署調昇高檢署,「審議規則」規定,檢審會只能提出職缺一點五倍之人選,由部長圈選,這是一種「沿襲舊制」的作法,與新修正的《法院組織法》第59-1條第1項有所違背。

當時,陳鋕銘檢察官指出,《法院組織法》第59-1條第1項和第3項(和現今《法官法》第90條第1項和第4項雷同),母法刻意作不同的規定,表示「升主任檢察官及升高檢署」與「升檢察長」,有所不同。如果在子法「審議規則」裡面,也「沿襲舊制」,「升主任及升高檢署」和「升檢察長」規定相同,都是提供倍數人選給部長圈選,將「使得此二條文沒有區隔」,同時也會「剝奪了檢審會關於升主任」的審議權,明顯牴觸母法而無效。

這是非常有力的說服點。一個是子法的規定,會架空母法,讓母法看似故意有區別的法條規定,顯得沒有差別。另一個,是檢審會將會無法「審議」,而只能接受法務部長的名單。檢審會表面上自己提出名單,事實上都是部長的口袋名單,造成「權責不分」的結果。

其實,以這些改革派檢察官為主的檢改會,更在意的是這個「權責不分」的問題,對於部長的人事權,並不想「一把抓」。他們主張,人事提案權,應該是部長的權力,檢審會只過濾不當的提名,連提名的權力都不應該享有。提出幾倍名單,再讓部長享有「圈選權」,反而是一種「權責不分」的做法。因為,部長要的人,名單會透過官派的委員提出,官派委員只要掌握少數選舉委員的票數,就可以順利把部長要的人,列入圈選名單之中。

再等到部長圈選完畢,檢審會卻沒有再次審議的權力。換言之,等於形式上看起來是檢審會委員推薦的人選,事實上檢審會只是幫法務部長的名單在背書。人事全是部長的布局,看起來卻像檢審會的提名。屆時名單公布被批評,或是上任後出現大問題,大家就會覺得檢審會提的名單有問題,應該負責。部長要的人事佈局,事後反而可以卸責,這就是權責不分。

事實上,「檢察長」由檢審會提出兩倍名單,讓法務部長圈選,在當初已經是一個讓步後的折衷條文。改革派檢察官,本來是要求,就算連檢察長的升遷調動及遴任,都應該經過檢審會的審議。但檢察長的職位何其重要,這顯然會大幅度削弱法務部長的人事權,當然會遭到法務部的強力反對。

簡單說,「檢察長」的人事權,改革派檢察官某程度已經「放手」了。因為他們後來承認,檢察長其實具有「雙面屬性」:一方面,要協助部長執行刑事政策,就是行政官屬性;另一方面,要支援、協調基層檢察官辦案,但也要確保辦案的獨立空間,這是檢察長的司法權屬性。

檢審會提出兩倍名單,讓法務部長圈選「檢察長」,某程度是折衷、但又不過份剝奪部長的人事權。至於「升主任或升二審」,這種檢察官應該是要「辦案」的,就不太能有政治或行政政策上的考量,檢審會就要享有更大的審議權。

蔡檢說的有道理,法務部何不順勢放手

當然,以上都只是2006年改革派檢察官的說法。升檢察長,檢審會比較尊重法務部長,因為檢察長畢竟有比較高的政治色彩,要負責政策的成敗。至於升主任或二審的檢察官人事,就希望部長多放手一些,理論上他們應該是辦案高手,而不該在辦案時,還要思索惱人的政治問題,最好和部長保持遠一點的距離。

因此,就可以看出法務部對蔡啟文檢察官的回應聲明稿,顯得強硬又無誠意。只是不斷強調部長依「審議規則」行政,沒有違反「審議規則」,這實在是一種「鬼打牆式」的回應。蔡檢察官正是在質疑,「審議規則」為子法,有牴觸母法「法官法」之虞。倘若如此,則「審議規則」應該是無效的。

法官法第90條,故意把「檢察長」和「主任、二審檢察官」作不同的規定,或許有特殊之意涵。蔡檢之主張,是一種極具說服力的說法。尤其依據新頒布《法官法》之精神,為了更加確保檢察官之獨立性,理應更強化人事任命之陽光性。蔡檢之主張,限縮了法務部長的裁量權範圍,毋寧更加符合法官法之精神走向。

現在,蔡檢是否有更強的要求或論述,是否要主張「檢察長」也應一併適用,讓部長沒有圈選權,我們不得而知。畢竟,現行的《法官法》已經定得很死,改變的空間不大。但無論如何,法務部或許應該試著敞開心胸,別再把檢審會當成禁臠,早早擺脫將其視為是附屬在部長底下諮詢單位的心態。或許,就順勢修改規則,放手吧!