見不到法官的新提審法?真戲假作的司法院?~提審新制檢討記者會

司法院號稱讓「人權更進步」的新修正《提審法》(Habeas Corpus Act),宣傳任何被拘禁的人,都可以主張「我要見法官」,就能在24小時內進入提審的程序。該法於去年(2014)1月8日在立法院通過,並依該法日出條款第12條,於同年的7月8日正式上路。

立委尤美女與台灣人權促進會、民間司法改革基金會、人權公約施行監督聯盟今(6)日共同召開記者會,檢討提審新制的施行成效。從新法正式生效至今,提審案件確實有增加的趨勢。截至今年1月5日為止,已經累積有111件提審案(89年至今也不過259件提審案)。

然而,司法院在各處宣傳這部新提審法時,只公開對人民說可以立刻「見法官」,但實際上卻對基層法官宣導若收到提審聲請時,只能審查形式要件,不審查實體拘禁的合法性與必要性。誠如司法院送交給立法院審議的「提審法修正草案」(院總第986號政府提案第14789號)第8條的立法理由第3點就表示:「法院審查逮捕、拘禁之合法性,僅在審查其逮捕、拘禁程序之合法性,非在認定被逮捕、拘禁人有無被逮捕、拘禁之本案實體原因及有無被逮捕、拘禁之必要性,故其採行之證據法則,僅以自由證明為已足。」如若司法院抱持這種立場來宣傳新提審法,恐會有以下的問題:一方面與提審法文字不符,二方面可能牴觸憲法與公民與政治權利國際公約,三方面欠缺學理依據,四方面也是最重要的,將會讓提審功能盡失。

台灣人權促進會的副會長翁國彥律師表示,法院受理提審案件時,不應限於形式要件的審查,畢竟提審法本身根本無此限制。更何況依據憲法第8條及公民與政治權利國際公約第9條及第35號一般性意見的精神,被逮捕拘禁之人原本就有權請求法院審查逮捕拘禁決定的合法性,法院的審查範圍應及於所有要件,特別是有無逮捕拘禁必要、有無其他替代手段的實質要件問題,而不限於形式要件,最多只在涉及行政機關專業判斷的地方,有一些「審查密度」方面的差異。因此,基層法院法官不需要畫地自限,司法院更不應該在政策面要求法官退縮審查,只審查形式要件。

翁國彥律師抨擊司法院,主管《提審法》的刑事廳,不僅要求法官劃地自限,認為法官只需要審查逮捕拘禁形式要件是否合法即可,至於人身自由拘束的實質理由,則不需要碰。所幸新法上路這半年來,仍有少數法官願意積極發揮法院的監督功能,審查行政機關逮捕、拘禁的必要性,例如台南地院103年度行提字第1號裁定、桃園地院103年度行提字第1號和第2號裁定、新竹地院103年度行提字第1號和第2號裁定、以及南投地院103年度行提字第2號等案件,涉及外國人有無收容的必要性、能否以責付等其他侵害較小的手段替代收容,法院都採取嚴格立場,對上述實體要件進行審查,以落實人身自由的保障,社會大眾應給予鼓勵肯定,司法院更應該謙卑地向這些基層法官學習。

立委尤美女表示,檢索司法院裁判系統可以發現,自《提審法》民國24年制訂、民國37年、88年修正至103年7月8日新法施行以前,人民依《提審法》得到救濟而被釋放者,僅區區5例。提出聲請者僅134件,平均一年之聲請量為8.6件/年。而103年7月8日新《提審法》施行至今,光是近半年,人民聲請提審之案件量已累積有111件。可以說,新法施行至今的半年內,聲請提審的案件量相當於過去14年的聲請量,可見新法確實有其意義。然而,因而被釋放的卻也只有7件,佔聲請量的6.3%。

檢視新法施行後111件裁定後,我們發現,法官為實質審查、開出提審票將人身自由受限制者提到法院「見法官」者有85件(佔77%),僅為形式審查者有26件(佔23%)。亦即,即便是新法施行後,也有將近四分之一的聲請人實際上「見不到法官」,更無從讓法院審查行政機關限制人身自由的處分,是否合理。

對此,立委尤美女表示憂心。提審制度的意義,除了保障人民人身自由的剝奪,需經過法官的審酌外,更重要的是,司法機關藉此監督行政機關、逼迫行政機關考量拘束人身自由是否符合比例原則?有沒有能達到同樣效果、但不需要剝奪人身自由的方式?而不僅是過往任憑行政機關的「方便」。畢竟,人身自由是基本權利中最重要者,憲法第8條特別予以詳細之規定,而提審法可說是憲法第8條之具體化,其重要性不言而喻。

她指出,101年率先提出修法,便是基於長久以來司法實務上認為「非屬刑事逮捕」的人身自由拘束與之無關的態度,其後大法官又做成釋字708、710號,《提審法》才終於在103年1月修正通過。若法院僅是「形式上」審查行政機關限制人身自由之「程序」是否具有合法「外觀」,卻維持過往修法前與己無關的態度,而未積極發揮提審制度之意涵,將使法院成為行政機關的橡皮圖章。

另外,由於《提審法》102年修法過程中時,司法院版於第一條後段加入但書:「但其他法律規定得聲請即時由法院審查者,依其規定。」亦即,若各該涉及人身自由拘束之法律(如:《陸海空軍懲罰法》禁閉/悔過處分、《入出國及移民法》收容措施)都各自訂定即時法院審查機制時,將依其各該法律之規定。雖然目前為止相關法律都尚未修正通過,但尤美女擔心,未來個別法律訂定後,若法院將《提審法》解釋為「補充性」存在而完全排除適用,可能會引發權利保障的漏洞。可以想見,各該法律中的即時法院審查僅是1-2條條文,而提審法是整部完整的法典。在規範要件不同時,若排除提審法的適用,很可能會導致人民請求法院提審的障礙或不利益。

例如:目前尚在立法院審議中的《入出國及移民法》或《陸海空軍懲罰法》,在「即時」見到法官的設計上,優於提審法,但卻未規定《提審法》第2條的權利告知、通知義務等時,若完全排除提審法適用,很可能會造成當事人空有權利,卻無從得知、遑論請求的狀況。或者在各該法律與與提審法規定「得聲請提審者」實務上可以想像,又由於《提審法》規定「任何人」均可提出提審之聲請,而《入出國及移民法》、《陸海空軍懲罰法》的規定不包含「他人」,若(1)專勤隊故意忽略暫時收容人之不服,打算迅速將收容人遣送出國,而收容人之同伴,向法院聲請提審,依入出國及移民法反而無法聲請;或(2)國軍執行「禁閉」或悔過處分時,故意忽略收容人之異議,由退伍的熱心弟兄向法院聲請提審時,法院若依提審法第1條但書排除適用,反而背離本次提審法修法的意義。此時,僅能靠有心的法官解釋立法意旨。若法院心態不改,縱使修法也枉然。誠如提審法的官方英文名稱所示,此法應與拉丁字源的「人身保護令」之精神一致,是一部透過司法程序來保障基本人權及人身自由的重要救濟程序。這一點也被我國已國內法化的公民與政治權利國際公約第9條及第35號一般性意見所確認,因此,新法上路後,任何司法機關皆應審慎地就案件本身拘禁的事實、法律基礎、必要性、合理性等等原則,迅速地進行實質與程序保障的審理。

民間司法改革基金會副執行長陳雨凡律師舉出三個實例,第一是上述6件有關外國人收容的提審聲請被承審法官以實體要件審查獲得釋放之外唯一成功的刑事庭提審案件【新竹地院103年度刑提字第8號裁定】,。刑事案件聲請提審數量也不多,雖然駁回率偏高,但她仍然肯定有部份法官積極地進行實質審查。作出新竹刑提第8號裁定的賴淑敏法官,就積極實質審查,認定警察違反警察職權行使法,不得任意搜查人民的隨身物品,且並無具體證據證明警方之說詞,因此聲請人應予釋放。相反的,在【金門地院103年提字第1號裁定】中,劉子建法官卻以檢察官已經將無羈押必要之涉犯刑事案件的聲請人(中國人)責付給專勤隊為由駁回聲請。法官竟然還是在刑事與行政之間互踢皮球、無視責付仍是一種人身自由的侵害而不介入審查,完全悖離大法官釋字708號的要求。第三個案例為【基隆地院103年度提字第19號刑事裁定】,聲請人因持有安毒而被警察以準現行犯逮捕,其後聲請提審,法院傳搜索的員警來問,發現員警並無搜索票、逮捕聲請人前亦未踐行刑事訴訟法之權利告知及其他法定程序。其後聲請人雖因檢察官開庭後將聲請人請回,而回復自由,故依據提審法第5條第1項第3款駁回聲請。但陳雨凡仍讚許該位法官。陳雨凡表示,以司法改革的角度來看,這個案子更顯重要。唯有願意重視程序正義的法官,才能杜絕檢警辦案時的濫權、違法。一旦檢警濫權違法,將會產生冤案、錯案,不但縱放嫌疑人,也會使無辜者長年輪迴在法庭之間。

台灣人權促進會秘書長邱伊翎表示,上述6件有關外國人收容的案件,算是新提審法在去年7月8日正式上路後較有改善的部分。原本屬於移民署行政裁量的收容處分,得以向法院聲請提審,請求司法審查及即時救濟。據民間人權團體的統計,新法上路後共有21件外國人(含中國人)收容聲請提審之案件,但審查後獲得釋放的僅有6件。綜觀其他15件被駁回的案件,法官大多僅只審查其是否符合入出國及移民法(以下簡稱移民法)第38條及臺灣地區與大陸地區人民關係條例(以下簡稱兩岸人民條例)第15條受逮捕及遣返之理由,並未仔細斟酌收容之必要性或替代可能,多數法官仍認為儘管大法官釋字第708號、及第710號已經分別宣告移民法第38條及岸人民條例第18條有關收容、拘禁人身自由之部分條文違憲,但因為移民法及岸人民條例之法條尚未修正完成,所以法官仍以舊法進行審查,認為行政機關做成收容處分自有其必要性,而未重新斟酌個案是否真有收容必要或有其他具保、責付可能。甚至我們會看到福建金門地院103年度刑提字第1號裁定書的荒謬理由,法官認為認為收容並非「處於受逮捕、拘禁之狀態。」因此駁回聲請,無視於我國收容制度的現狀,就是完全剝奪被收容人的人身自由。

所謂「收容」,僅為強制遣返前之短暫措施,如無必要,其實可以其他方式取代,移民法第38條亦有前提 「非予收容顯難強制驅逐出境者」,才「得暫予收容」。提審法的重要性,即在於對於人身自由之即時保障與救濟,若法官僅審查程序之形式要件,而無實質審查收容是否必要之核心概念,甚至反過來要這些外籍被收容人回歸行政訴訟這種緩不濟急的司法救濟途徑,似乎自我放棄提審作為確保人身自由不受行政機關任意侵犯之重要救濟途徑。

人權公約施行監督聯盟執委及中央研究院法律學研究所副研究員廖福特教授進一步強調,提審法的價值是要保障身體自由及人身安全,因此其適用及解釋應以實踐此價值為目標。提審法所稱之逮捕、拘禁,應參考公民與政治權利國際公約第9條及人權事務委員會第35號一般性意見,應做廣義之解釋。特別是該解釋第5段所稱之剝奪自由及第40段所稱之拘禁。因此法官應該以此廣泛之定義審查提審法所稱之逮捕、拘禁。法官審查之基準,不應只限於是否違法,第35號一般性意見特別提到arbitrary detention及unlawful detention,尤其是第12段解釋arbitrary detention。因此法官不只是審查是否違法,亦應審查是否恣意。提審法的重點不只是救急,也不只是形式審查,否則會讓違反身體自由及人身安全之狀態持續。而且基於不浪費司法資源,應該將相關事項一併解決,否則會擾民,也增添司法紛擾。

因此,我們期待司法機關翻轉舊思維,更積極扮演人權守門人的角色。《提審法》新修正,重點不僅是救急,也不只是形式審查,而是阻斷不合理的身體自由及人身安全拘束狀態持續存在。同時,我們也呼籲行政機關如衛生福利部、國防部、移民署、法務部、警政署等涉及拘禁和限制人民之人身自由的機關,也必須因應新提審法上路後,提出因應的配套措施,並對利害關係人盡到充分告知與資訊透明的責任和義務,讓人民獲知所有救濟的管道。

新法施行後案件類型表

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新法上路後,未實質審理案件之列表
實質審查且聲請成功釋放的裁判書列表
提審裁判案件統計表(89~103年度)

出席

尤美女(立法委員)
翁國彥(台灣人權促進會副會長、律師)
陳雨凡(民間司法改革基金會副執行長、律師) 
邱伊翎(台灣人權促進會 秘書長) 
廖福特(中央研究院法律學研究所 研究員、人權公約施行監督聯盟)

新聞連絡人

台灣人權促進會執行祕書 施逸翔
尤美女國會辦公室法案助理 朱琬琳