談研議「起訴狀一本主義及配套制度法條化」暨「建議刑事基本人權入憲之必要性及擬議條文說明」之始因

我國現行刑事訴訟法係於民國二十四年一月一日公布,同年七月一日施行,歷年來雖經多次修正或增訂,然六十四年前制定之訴訟制度,因社會環境之急速變遷,刑事訴訟理論之不斷演進已趨落伍,顯不足以適應現今情事之需求。各審級法官承受案件之質量既繁且鉅,遠逾個人體能合理之負荷。本人於八十六年底奉派至最高法院服務,目睹諸多法官,雖勞苦終夜無休無止,奮力於案牘之間,惟囿於我國有如圓筒形之上訴制度,仍使待分案件持續遞增,發回更審之案件亦日益增多,影響訴訟當事人權益、裁判品質及法院公信力至為深鉅。

司法改革之呼聲多年來甚囂上朝野一同,惟所謂司法改革不外是要求法官操守廉潔、裁判品質優良暨法院公信力之提昇,此一改革之呼聲與步驟均已進行了多年,歷任司法首長莫不殫精竭慮奮力以赴,但認真檢討其結果則成效有限,難令各界滿意,誠為不爭之事實。

嗣經本人長期思索並參酌以起訴狀一本主義、公平法院為中心之美、日訴訟制度,深以現行沉痾非從訴訟制度面根本加以改革難能奏效。即以我國與日本最近二年刑事案件作一評比,我國民國八十六年度全年辦結之偵查案件約有二十三萬三千件,起訴者為十三萬三千多件,而其中以通常程序起訴者近十一萬件,約占全部起訴案件百分之八十。反觀鄰國日本二年前之統計資料,檢方全年起訴案件約一百一十五萬件左右,其中以通常程序向地方法院起訴者為八萬六千件,約占其全部起訴案件百分之七點五。兩者相較則人口約多我國六倍之日本其以通常程序起訴者反較我國為少,且因該國實施起訴狀一本主義為中心之當事人主義制,以民國八十六年(一九九七年)為例,日本以通常程序起訴之刑事案件八萬六仟多件中,經一審判決後上訴二審者僅為五千五百多件,不到百分之七。而採職權調查主義之我國該年度第一審共受理刑事案件約十一萬件,判決後上訴二審者則高達三萬四千多件約占百分之三十,再細酌其未上訴案件幾乎都是些罰金、易科罰金、緩刑之類。復因第二審係採覆審制,故判決(約三萬七千件)後扣除刑事訴訟法第三七六條所列各款不得上訴三審外,在一萬三千六百多件中有約七千七百多件上訴第三審,第二審判決之折服率為百分之四十三相當低落(日本一九九七年控訴審判決後上訴最高法院者僅一千三百九十件),比較之下即可明顯看出由於施行不同之訴訟制度當然地突顯了不同的結果,故日本刑事審判系統所承受之辦案壓力遠低於我國,而其裁判品質之優良、人民對法院高度之信賴感自更不待言(日本全國法官人數約三千人,其中辦刑事案者約三分之一,我國法官人數約為一千二百多人,其中辦刑事案件者約為五分之三)。據此分析,即可發現該國所採之刑事訴訟制度,將可解決我國目前之困境。乃自民國八十七年三月一日起以「最高法院學術研究會」名義,結合學界、律師、審檢各方,從事研修、「起訴狀一本主義」之必要性、可行性以及相關之配套措施並具體予以法條化之工作,研究會每周開會一次,一年中歷經四十餘次會議,與會者莫不踴躍建言頁獻其全部心力,俾使理論與實務並重,融美、日法制與我國情為一體,汲彼之長供我之用,期能臻於至善。現已編成「刑事訴訟法起訴狀一本主義及配套制度」法條化研究報告書(上冊)暨建議修正刑事訴訟法條文送請各位指正。

按起訴狀一本主義表面上似僅為以通常程序起訴時「卷證不移送法院」,然實際上因法官審案時手中未持有卷證,可如同抱持玉潔冰心之心情,以中間者之立場超然蒞庭,不但排除未審即成有罪之偏見,並僅依其在公開審判中,由檢察官及被告或其辯護人主導之調查證據方法,舉證、主詰問、反詰問、覆主詰問證人及充分辯論後,排除不具證據力之不合法證據等旨趣,取得合於論理、經驗法則之心證予以客觀、公平、公正之裁判。如此,不但無罪推定原則可落實,又因法官手中無卷證即無從代檢察官職權調查證據,故除非檢察官全程參與審判程序論告、積極舉證辯論,否則法院隨時得於審判中間程序逕為被告無罪之判決,而由審判中之論告、舉證煩重費事及辯論程序之公開激烈勢必引起世人注意,檢察官之起訴與否必然慎重,進而可求偵察活動之精緻化。審判程序亦因雙方皆有備而來,彼此爭點明確,當事人雙方復得自行決定調查證據之範圍、方式及順序,展開積極攻擊防禦能事,追訴者盡職、被訴者能充分防禦,審判結果即少有所謂:應於審判期日調查之證據未予調查、已受請求事項未予審判或未受請求事項予以審判等情事發生,終可避免審判之長期化、案件積累及迭次發回更審之惡性循環。且採行訴因制度、檢察官提起公訴需載明訴因,法院審判對僅限於訴因、被告及辯護人可針對檢察官指定之訴因及攻擊之證據進行防禦,刑事被告之訴訟防禦權觀念始得真正確立。法院之審理即不致於書面化,自由心證亦不致因獨斷,而招致司法不公之議。

總之,以起狀一本主義為中心之當事人主義係在維持正當法律程序,亦即在維持程序上正義之下,加強事實審之調查證據,以期發現真正,達成實現實質上正義之目的。第一審有了這些基礎,當可博取人民之公信力而成為名符其實之事實審,則第二審摒除現行之覆審制度,改為事實之事後審,第三審改採嚴格的法律審,不再對事實作審查,亦屬事理之當然,應不致再遭受損害人民訴訟受益權之非難。否則在無程序正義之下求實質之正義,無異緣木求魚。基礎既不健全、不完備,徒冀「砍除」上訴第二、三審之權益,何能獲得國人之認同?立法院、學者、律師界之不同意此鋸剪式之刪除上訴權,難謂事出無因。

然而依上述兩個統計數字而言,欲施行此制,必澈底減少檢察官以通常程序起訴之案件,亦即必有充實周延之訴訟配套措施始可。其中最重要者,厥以檢察官為主體之審判、偵查程序上之重構,重要內容包含:一、微案不舉之程序(微罪案件):警察之微罪不舉權;檢察官之緩起訴裁量權。二、明案速判之程序(被告認罪案件):簡易處刑命令程序;改良式簡易公判程序。三、疑案慎斷之程序(被告不認罪較錯綜複雜之案件)。在微案不舉、緩起訴暨明案速判之程序方面,必須有賴於檢察官之充分行使職權,暨完善配合方能發揮功效,俾得將我國以通常程序起訴案件之數量至少減少在全部起訴案件之百分二十以內,如以八十六年度為例,全年起訴案件約為十一萬件,百分之二十則為二萬二千件,始可避免更增加第一審目前之負擔。如此我國金字塔形之上訴制度始可認同,隨之裁判品質暨民眾對法院之信賴感亦必將提昇。

日諺有云:「檢察官之刑事司法」,意指檢察官對絕大多數案件有極大之支配權及空間,吾人欲落實司法改革,自不能不重視同為司法主體之檢察官存在,故檢察官除在以通常程序起訴後之審判案件以公訴人之立場與被告對等行使其權能外,其原有司法官之身份、地份、資格與待遇應予堅強之保障。

進一步言之,若影響檢察官行使職權之增加員額問題(即檢察官與法官合理人數比例應為檢察官二、法官三【包括民、刑事庭】)、新增檢察官之專業訓練問題等未能充分配套完成,則以起訴狀一本主義為改革中心之當事人進行制,勢將陷於困境。

其他面對強有力之檢察官之被告而言,亦應給予隨時選任辯謢人之權利,其無資力者,應由國家指定辯護人,以達成公平法院保障人權之理念。

另者,在研修過程中,吾人亦發現欲維持訴訟程序上之正義,必先有周全之保障人權措施,始能充分達到此一目的。蓋刑事訴訟法係規定國家行使刑罰權之程序法,涉及人民生命、自由、財產等之剝奪,須有憲法之依據;人身自由、住居自由及財產權之保護等重要之基本人權,唯有於憲法予以明文規範井透過刑事訴訟法之具體實踐,始能獲得充分保障,二者關係極為密切,刑事訴訟法乃「實用之憲法」,然長期以來由於我國憲上關於刑事基本人權之規定過於抽象及簡陋,不僅侷限了大法官會議之釋憲功能及刑事訴訟制度之發展,也在實際運作中造成諸多侵害人權之弊端,基於世界人權宣言之要求,並參酌美、日等國將刑事基本人權入憲之規定,同時思考我國民主憲改之方向,省思刑事訴訟程序運作之缺失,我們深信將刑事基金人權先行明確納入我國憲法條文,實有其重要意義及價值。茲經本院學術研究會認為,在我國保障人權規定不足的情形下,為了加速刑事訴訟制度之改革,防杜侵害人權之弊端,應參酌「公民及政治權利國際公約」以及美、日等國憲法之規定,儘速將正當法律程序條款之保障、無罪推定原理、令狀主義保障、緘默權、選任辯謢人之權利、詰問證人及聲請傳喚證人之權利、自白法則及補強證據法則之規定雙重危險之禁止、罪刑法定主義、不受殘虐刑罰等基本人權明確納入憲法修文。並擬就「最高法院學術研究會建議刑事基本人權入憲之必要性及擬議條文說明」文書,徵求法界各人民團體之意見,彙集共識後陳送司法院轉請國民代表大會作為修憲之參考。

司法改革經緯萬端絕非一蹴可幾,惟選擇正確之方向戮力以赴當為我輩無可旁貸之責任,然事涉多方影響重大,亟盼各界均能捐棄成見,摒除本位主義,貢獻一已心力,早日完成國人期待已久之司法改革大業。