民間版1999憲法增修條文草案總說明

民間司法改革基金會為推動司法改革,特邀集學者專家及律師等人,針對憲法上司法制度及刑事人權部分,提出說明及修憲條文如下:

壹、司法制度改革

一、法官不得參加政黨

為確保審判獨立、法官能超越黨派之外,法官不得參加政黨已成為民間共識,司法院亦曾研譯將之明訂於法官法中,本會認為,應將之增訂於憲法之中。

二、廢除司法行政體質之司法院,改為職司審判權之最高法院及釋憲權之憲法法院

司法行政應僅為配合審判權之行使而存在,不應凌駕於司法審判之上,故本會修正草案主張,應建立以審判權為中心之司法行政體系,故應廢除司法行政體質之司法院,改為職司審判權之最高法院。視線權則獨立由憲法法院行使之,為配合時代需要,並將憲法法院之職權調整為中央機關間之權限爭訟、中央與地方間之權限爭訟、國家機關侵犯人權或公民之違憲審查、政黨違憲解散之審理、憲法或法律規定之其他事件等。

三、強化法官自治之精神;憲法法院院長亦由憲法法院法官互選之。

為強調法官自治之精神,本修正草案主張,憲法法院、最高法院暨其所屬各級法院之組織,應本於法官自治之精神以法律定之。且為避免政治力過度干預憲法法院院長之產生,明訂憲法法院之院長亦應由憲法法院之法官互選。

四、提昇並簡化檢察(總)署之隸屬與級別,明定檢察(總)長任命方式及任期,並設檢察總署人事審議委員會

依我國目前法院組織法,各級檢察署分別配置於各級法院,並以法務部為最高行政監督機關。檢察總長及各級檢察署之檢察長則由法務部長任命,皆無任期之限制。此一設計,與一般行政官之任命方式並無差異,檢察總長與檢察長既受法務部長任命權之牽制,不免唯法務部長馬首是瞻,任命過程又無須經任何機關之監督或同意,更難免於法務部長透過拔擢政治立場相近者擔任檢察首長,以遂其透過檢察一體原則箝制檢察功能之目的。是以現制不僅未能凸顯檢察體系之獨立性,更甚難期待檢察官能夠確實無懼於政治特權而行使職權。

為正本清源,爰於本法明定檢察總署為檢察體系之最高機關,直屬於行政院,僅分為檢察總署及地方檢察署二級制,汰除目前功能不彰之高等檢察署,以簡化並落實檢察署之功能。檢察總長由行政院長提名,經立法院同意後任命,並有一定任期,按唯有使檢察總長之任命經民意監督,始得促使檢察體系不受行政干預,獨立行使職權。

貳、形事程序基本人權

一、刑事基本人權入憲之必要性

刑事訴訟法係規定國家行使刑罰權之程序法,涉及國民自由、生命、財產等之剝奪,須有憲法之依據;人身自由、住居自由及財產權益等重要之基本人權,唯有於憲法予以明文規範並透過刑事訴訟之具體實踐,始能獲得充分之保障。故憲法與刑事訴訟法具有極為密切之關係,刑事訴訟法乃「實用之憲法」,刑事程序之規定正足以作為憲法保障基本人權之指標,其理在此。

然而,長期以來由於我國憲法上關於刑事基本人權之規定過於抽象及簡陋,不僅侷限了刑事訴訟制度之發展,也於實際的運作中造成了諸多侵害人權的弊端。基於世界人權宣言的要求,並參酌美日等國將刑事基本人權入憲之規定,同時思考我國憲改之方向,反省刑事程序運作之缺失,我們深信將刑事基本人權明確納入我國憲法條文,實有其重要之意義及價值。申言之:

(一)世界人權宣言之要求

一九四八年聯合國大會通過之「世界人權宣言」中,關於人身自由之保障揭示了罪刑法定主義、無罪推定原理、接受公開公平審判以及不受非法逮捕拘禁之權利,一九六六年通過之「公民及政治權利之國際公約」更進一步對於刑事被告之訴訟及防禦權益做了諸多明確之最低限度的保障規定。我國雖曾於一九六七年簽署了此項人權典章,然而於退出聯合國後,至今卻仍未將相關的人權規定國內法化,去(一九九八年)年是「世界人權宣言」公布屆滿五十週年,惟我國各項人權指摽普遍不及格,刑事司法人權不進反退,在基本人權之普遍性原理下,人權指標已成為評價一個國家文明及法治水準發達程度的依據,為了尊重世界人權宣言保障人身自由之理念,迎頭趕上「公民及政治權利之國際公約」所定最低限度的要求,將刑事基本人權明確而具體的規定於我國憲法條文,實屬刻不容緩的課題。

(二)比較憲法上之觀點

近代立憲主義之憲法典,關於刑事程序之保障多設有明確規範。以美日兩國為例,在美國聯邦憲法增修條款中,除了於第五條及第十四條設有「正當之法律程序」之總則條款外,同時規定有:不受無相當理由之搜索與逮捕之權(第四條)、依大陪審起訴之保障、雙重危險之禁止、免於自証有罪之特權(第五條)、請求依公平之陪審為迅速公開裁判之權、接受告知起訴事實之罪名與理由之權、與証人對質、請求以強制程序取得有利於己証言之權、接受辯護人援助之權利(第六條)以及禁止殘虐及異常之刑罰(第八條),均屬與刑事程序保障人身自由有關之具體條文。

而日本在第二次世界大戰後,關於刑事基本人權之保障,更設有詳細而具體之規定,其憲法從第三十一條至第四十條計十個條文,占憲法總條文數近十分之一,第三十一條首先揭示正當法定程序之保障,此外,關於不受非法之逮捕、拘禁、搜索、扣押等所謂強制處分之規定(第三十三條至第三十五條)、選任辯護人之權利(第三十四條及第三十七條第三項)、接受公平、迅速及公開審判之權利(第三十七條第一項)、詰問証人及聲請傳喚証人之權利(第三十七條第二項)、緘默權、自白法則及補強証據法則之規定(第三十八條)、溯及處罰與雙重危險之禁止(第三十九條)、冤獄賠償(第四十條)等,刑事程序上對於犯罪嫌疑人及被告諸多重要權利之保障,亦予以直接明文規定。

不僅美日兩國如此,在最近不論是屬英美法系或歐陸法系之國家,於憲法修正或重新制憲時,亦多傾向將刑事基本人權直接詳細而具體的規定於憲法條文,例如,一九八七年新制定公布之菲律賓共和國憲法以及一九七八年之西班牙憲法等。相對的,我國憲法僅以第八條設人身自由之保障、第九條不受軍事審判原則、第十條住居之自由以及第十六條訴訟之權利等較抽象之規定,與上開國家之憲法規定相較,顯得過於簡陋,既然人權指標是評價一個國家文明及法治水準發達程度的依據,我國實亦有必要將刑事基本人權直接入憲而詳為規定。

尤其,在我國因偵查實務刑求逼供、審判階段認定事實採証草率,致司法公信力飽受質疑的現況下,人權保障之問題絕不應僅流於口號,我們是更具有充足的理由及必要來積極充實憲法刑事基本人權之保障。

(三)符合我國憲政改革之宏規

人權保障於思想上乃根基於自由主義,而國民主權則是民主主義之精髓,由憲法演進之歷史觀之,民主主義之發展與成熟應立足於自由主義之基石,故人權保障與國民主權實具有密不可分之關係。我國於解除戒嚴後,歷經數次之修憲,民主改革已著有長足之進步,為確保此項寧靜革命的民主成果,導正國民重視基本人權之保障及確立個人尊嚴之原理,以提昇法治水平,實為下一步憲政改革必經之路,而其首要者即是刑事基本人權的入憲,這是擺脫人權落後國家邁向二十一世紀的宣示,更是契合我國憲政改革之宏規。

(四)釋憲保障刑事基本人權之界限

固然憲法保障刑事基本人權之規定過於抽象或不足,仍可期待透過司法院大法官會議的憲法解釋以發揮保障人權的功能,例如釋字第三百八十四號及第三百九十二號有關人身自由與正當之法律程序的解釋促成了檢肅流氓條例和刑事訴訟法大幅的修正,顯見人權解釋儼然成為我國憲法解釋的主流,釋憲對於建立人性尊嚴的核心價值,並透過保障人權以鞏固民主政治之發展,著有相當重要之成效,是值得肯定的。然而,所謂正當法律程序之具體內涵解釋上仍具爭議性,多少侷限了釋憲的範圍及深度,而不若於憲法明文直接保障刑事基本人權之具正當性及規範效果;況且若有憲法之明文規範,審判實務將可不待聲請釋憲仰賴大法官會議抽象之法規審查,即得本於憲法條文之意旨,就個案為適切之解釋及適用,更能有效保障國民人身自由之權益。換言之,大法官會議之解釋憲法雖可補憲法保障人權規定之不足,惟仍有其界限,從而,於憲法上直接保障刑事基本人權,始為根本之途。

(五)基於侵害人權狀況之省思

在我國,目前仍有不少長期戒嚴體制所殘留下來之忽視程序正義、疊床架屋及嚴苛刑罰之法律規定,行政及立法部門尊重人權及程序正義之觀念亦未見提昇。特別是,現行刑事訴訟法之規定因過於偏重實體真實之發現及犯人之必罰主義,而未充分顧及程序上被告權益之保障,致偵查中侵害人權之事件時有所聞;且因未採行起訴狀一本主義,偵查與審判之心證連接,法官未臨審判即已對案件形成先入為主之偏見,原本應負公正司法審查職責之法院,也在重視依職權調查積極發現真實的心態下,忽視刑事被告防禦權益之保護,可見刑事程序人權保障之規定過於缺乏,是造成國民人身自由等權益遭受國家權力不當或違法侵害的主因,基於此種反省,我國自有必要於刑事訴訟法上具體規定犯罪嫌疑人及被告訴訟權及防禦權之保障條文,而其法源,則有賴於憲法將刑事基本人權予以明文規範。
要言之,在國內保障人權規定不足的情形下,為了加速刑事訴訟制度之改革,防杜侵害人權之弊端,應參酌「公民及政治權利之國際公約」以及美日等國憲法之規定,儘速將正當法律程序條款之保障、無罪推定原理、令狀主義之保障、緘默權、選任辯護人之權利、詰問証人及聲請傳喚証人之權利、違法蒐集證據排除法則以及雙重危險之禁止等刑事基本人權明確納入憲法條文。

二、增修之原則及體例

(一)增訂正當法律程序條款為指導原則,宣示憲法保障刑事基本人權之精神

  1. 設正當法律程序條款之總則規定(第十二條),並在此一指導理念下,規定侵害人民基本權益之強制處分應經法院司法審查之令狀主義(第十三條規定依法院審查保障人身自由、第十四條規定依法院審查保障住居及秘密通訊之自由),第十五條第一項規定雙重處罰之禁止,同條第二項則規定違反正當法律程序取得證據之排除效果,第十六條第一項設無罪推定之原理。
  2. 條文之規定適度的使用抽象、宣示性之用語,以賦予釋憲機關解釋之空間,例如,增訂第十二條第一項所謂「非依正當法律程序,不得剝奪...人民之生命」並非表示憲法直接肯定死刑制度係合憲,死刑制度有無違憲,仍應本諸死刑是否符合「正當」之法律程序以及憲法本文第十五條保障人民生存權之規定而為解釋。再者,同條項所謂「其他處罰」是否包括財產權之剝奪或限制,亦委由釋憲機關參酌憲法本文第十五條財產權之保障規定而為解釋。至於,同條第二項使用「逮捕、拘禁...處罰」等之用語,無須拘泥於文義,以辭害意,從憲法層次言,可做廣義解釋涵括將來可能侵害人民人身自由或隱私權益之新型的強制處分。另外,違法取得之證據應否排除,仍應視該證據若不予排除,是否即違反「正當法律程序」而為相對之解釋。
  3. 憲法上有關保障基本人權之規定並非相互排斥或具獨占性,增訂刑事基本人權之規定,旨在使犯罪嫌疑人或被告之防禦權益能獲得更充足之保障,設若有漏列規定者,解釋上尚可依總則規定之正當法律程序條款或憲法本文之相關權利規定以資保障;而若與其他條文發生保障人權之競合情形,亦無生任何之牴觸或妨害。

(二)增訂第十六條第二項具體規定刑事被告享有之防禦及訴訟權益,以落實無罪推定原理

  1. 基於我國刑事程序侵害人權狀況之反省,刑事程序中使犯罪嫌疑人或被告人身自由之侵害能抑止於最低限度所不可或缺之建制及權利,應有入憲之必要,同時參酌世界人權宣言、「公民及政治權利之國際公約」及外國憲法之體例,規定刑事被告應享有接受告知及辯明之機會、緘默權、選任辯護人以及對質及詰問証人等具體防禦或訴訟權益,以落實無罪推定原則。
  2. 將刑事被告防禦及訴訟權益提昇至憲法層次規定之必要性:第一,彰顯刑事基本人權之重要性,符合世界人權宣言及「公民及政治權利國際公約」基本人權保障之普遍性之要求。第二,我國現行刑事訴訟法雖已有辯護人選任權、緘默權等之規定,惟基於偵查效率及發現真實之考量,同時亦設有相當寬鬆之限制或禁止之但書規定,而實務上違反告知義務、拒絕辯護人之接見、在場等侵害上開諸權利之情形亦不在少數,此與將上開刑事被告之權利視為刑事訴訟法上之權利而非憲法層次之保障有密切關係,藉由權利之入憲,不僅可導正偵審實務忽視刑事被告防禦權之心態,同時亦可促使立法者於制定刑事實體法或程序法時,能確實尊重並體現憲法保障刑事基本人權之意旨,避免有違憲立法之虞。第三,目前憲法保障刑事基本人權之規定過於抽象或不足,雖可期待透過大法官會議之憲法解釋以發揮保障人權的功能,惟不若於憲法明文直接保障刑事基本人權之具規範效果,透過上開具體權利之入憲,將可促進大法官會議法規違憲審查之範圍及深度。第四,入憲後,一、二、三審法院將可不待聲請釋憲仰賴大法官會議抽象之法規審查,即得直接援引憲法條文,就個案「適用違憲」之部分為適切之判斷,更能有效保障國民人身自由之權益。

(三)關於被害人權益之保障

刑事程序中,被害人及被告之人權保障乃同等重要,而保障被告之人權,並非表示是輕忽被害人之權益,兩者之保障是可以併行不悖的;亦即,強調被告人權保障的同時,被害人之地位及權益自亦應予兼顧。然而,從人權之發展沿革及比較憲法之觀點言之,傳統上憲法所保障之基本人權乃是使人民免於遭受國家公權力不當侵害之自由權益,具消極防禦權之性質,因刑事程序中涉嫌之人民可能遭受國家權力之不當侵害,故有必要將所謂之刑事基本人權入憲;至於,犯罪之被害人,在刑事程序中殊無受國家公權力侵害之問題存在,且因其具告訴人或自訴人之地位,得行追究被告以滿足其犯罪之被害,故世界各國憲法罕見再將被害人之保護問題予以明文規範之體例。從而,犯罪被害人之保護,委由立法制定諸如「犯罪被害人保護法」、「證人保護法」等即為已足。

附件

民間版1999年憲法增修條文意見