因應藥物濫用:從刑罰到除罪,有哪些可能的對策?

日前司改國是會議中有委員主張毒品施用除罪化,有心人士將尚未公開的會議資料提供給媒體讓媒體在會議前攻擊特定委員,讓其他與會人士擔心自己在有心人士的操作下,也會成為下一個全民公敵,造成寒蟬效應。在此情形下,當次會議不僅沒有碰觸除罪化的問題,甚至還可能因為寒蟬效應,讓委員不敢充分思考、討論除了除罪化以外其他方案的可行性及不足之處。

為了讓國是會議能擺脫寒蟬效應的束縛,也為了讓社會能真切地檢討各種因應藥物濫用的對策,不被恐懼操作所綁架,本文將對不同因應對策進行分析與說明,並明白指出仍須強化討論之處,以求政策決定的完善。

 

藥物濫用簡介

 

何謂藥物濫用(drug abuse)?用簡單的話來說,就是當你不應該使用某種藥物時,你卻使用它。「不應該使用」包括使用藥物的方式不僅無助於改善健康反而造成危害,也包括法律或社會規範上不允許使用卻仍使用。

藥物濫用是物質濫用(substance abuse)的一種。物質(substance)是比藥物(drug)更加一般性的用語,包括煙、酒、咖啡因都算。這些東西也有可能有濫用的問題,但濫用的層面比較偏向對健康的傷害,但不是刑法處罰的對象。在此,我們希望提醒大家,對於藥物濫用的規範與控制,並不一定是目前台灣想當然爾的刑事處罰。

台灣藥物濫用的現狀為何?依據法務部司法官學院犯防治研究中心的〈台灣毒品氾濫情形之比較研究〉報告,2014年時,台灣藥物濫用潛在人口數約30萬,佔台灣總人口數約2300萬之整體盛行率為1.29%,各類毒品盛行率除搖頭丸外皆低於已開發先進國家。該研究也指出,K他命的盛行率在提升,大專院校可能存在大量毒品犯罪黑數。

 

藥物濫用的刑事司法對策光譜

 

從刑事處罰與否的角度來看,處理藥物濫用的方式看似明顯可分成刑事處罰(入罪)與不處罰(除罪)兩種。對藥物濫用的人施以刑事處罰,就是將用藥者視為犯罪,主要的目的是藉此威嚇還沒有濫用者不能用,而已經濫用者不能再用,否則都要抓去關。而除罪則是將用藥者視為一般人或病人。在對健康沒有明顯影響的偶爾性用藥,其實就是很一般的人,用藥就是一種生活型態。如果用藥程度已經影響健康,而且越用越無法自拔,就比較偏向病人,需要接受治療。

如果拉開刑事處罰到不處罰之間的光譜,還有介於兩者之前的「以刑事處罰為後盾的處遇,不純粹將用藥者視為犯罪者,而是兼採將他們視為病人的觀點。保持刑事處罰有兩個目的,一是為了威嚇沒有用藥的人,不能用藥,否則可能被關;二是為了改善用藥者的健康,以刑事處罰為後盾,強迫或是鼓勵用藥者接受處遇。如果用藥者不再用藥,就免予刑罰;而如果一再施用,則可能視為無視國家法令而嚴加處罰。

台灣目前已非採單純的刑事處罰,目前施用三、四級毒品是行政罰,算是除罪;而施用一、二級毒品則是採用介於兩者之間的「以刑事處罰為後盾的處遇」。

 

除罪化:支持與反對的理由

 

對台灣人來說,以刑罰或是處罰為後盾的處遇,沒有什麼理解上的困難,但為什麼有人要主張除罪,就比較難理解了。除罪主要的理由有以下幾種:

  1. 藥物濫用在沒有傷害其他人時,頂多算是自傷行為。刑法是對人身自由的強烈限制,為了避免國家權力的濫用,不會特別處罰自傷行為,例如刑法不處罰自殺、自殘。但這不意味國家完全不處理自我傷害,而是盡量以協助(例如自殺關懷)而非處罰的角度來處理。

  2. 在藥物濫用沒有造成自我及他人傷害的情形下沒有處罰的必要。而當用藥者濫用程度加重,發生成癮問題時,刑罰對於解決成癮問題效果有限甚至有副作用。

    當代醫療已逐漸將成癮視為腦部病變,如同一般的慢性病一樣。一再的施用就像疾病的復發一樣,是必然的過程。刑罰發揮作用的前提是,人因為害怕被處罰就不會去做某件事,但這個邏輯對成癮者來說不適用。他可能明明害怕被處罰,但就是會再去使用藥物。

    除此之外,刑罰甚至對於成癮者有其他傷害。監禁可能讓成癮者失去工作、出獄後因為汙名又難以找工作、與社會脫節,而且監獄往往缺乏醫療資源,特別是將大量成癮者監禁的國家,更可能因為超收而無法提供良好照顧。

    而採取以刑事處罰為後盾的處遇,則可能因為嚴重成癮者不斷復發,等於是不斷違法,多半還是會被禁監。結果最需要治療的人反而被放棄,也因為刑事處罰而限制了採取其他降低健康傷害的措施。例如針對終究無法戒癮、替代療法也無效的人,提供安全的藥物劑量,讓他們在衛生受控制的環境下使用藥物。

  3. 在歷史上有太多強迫治療,其實是以治療為名的人身自由侵害,部分治療甚至根本無效,因此當代醫療是以自願為原則。

  4. 讓當事人自願選擇接受和種處遇,其實是在資源有限的情形下能最有效地運用資源的方法。以刑事處罰為後盾的處遇容易產生的問題在於,用藥者可能還是要經過一些治療程序,才能免罰,但其實他並沒有成癮,不需要治療。另外,以刑事處罰為後盾的處遇,也容易出現司法系統承受了遠超出它的資源所能處理的用藥者數量,結果系統負荷不來,宣稱要治療根本做不到,其實等於回到監禁而已。因此與其吸納大量低治療意願的成癮者進入司法系統,宣稱要花費資源在所有人身上,但實際上又做不到,不如實務地先協助高治療意願的人。

除罪化在國際上已多有主張,簡單列上兩份中文的參考文獻:

而反對除罪化最主要的理由在於:

  1. 擔心在沒有刑罰威嚇的狀況下,整個藥物濫用的情勢會失控:越來越多人會用藥,猛吸狂吸也無所謂[1]。而使用藥物可能會造成他人的困擾或傷害也無法嚇阻,例如鄰居在自己家附近拉K,味道很難聞[2];或是毒品吸一吸,吸到腦袋出問題,到處傷人砍人卻無法可管[3]
  2. 為了避免藥物濫用情勢的失控,除罪需要搭配良好的藥物濫用預防措施、足夠的醫療社福資源,但是這些配套目前都還不夠。
 

不同刑事司法對策的簡要對比

 

以下以表格的方式來簡要對比刑事處罰、以刑事處罰為後盾的處遇、除罪化三者的差異:

類型 刑事處罰 以刑事處罰為後盾的處遇 除罪
是否為台灣現況 X 施用一、二級毒品 施用三、四級毒品
背後預設 罪犯 罪犯+病人 病人(成癮的情形)or 一般人(用藥是某種生活型態)
採用理由 威嚇一般人及用藥者
  1. 威嚇一般人
  2. 威嚇加利誘用藥者(只要好好接受處遇就不會被關)
  1. 無被害人無刑罰介入必要
  2. 避免刑罰的傷害性
  3. 自願治療原則
  4. 資源最有效運用
遭到反對的理由 對病人採用監禁無助於解決問題。
  1. 罪犯的觀點可能壓過病人: 嚴重成癮者最後因為不斷復發,等於是不斷違法,多半還是會被監禁。結果最需要治療的人反而被放棄。
  2. 在資源不足的狀況下會出問題:宣稱要治療但根本做不到,等於就是監禁。
  1. 擔心沒有重刑的威嚇,整個藥物濫用的情勢會失控
  2. 除罪化需要搭配的藥物濫用預防措施、醫療社福資源不足

表格為了分析方便,將因應藥物濫用對策,分成這三大類,但其實「以刑事處罰為後盾的處遇」和「除罪」之間,並沒有那麼壁壘分明。這是因為「以刑事處罰為後盾的處遇」如果十分偏重病人觀點,其實可能會降低刑度,僅採必要威嚇所需的刑度以支持處遇;盡量避免讓用藥者入監,縱使再次使用藥物仍盡量讓他們留在社區內接受處遇;因為承認再次用藥就是成癮的特徵,重點放在拉長再次使用的間隔,以及生活功能的恢復(例如找到穩定的工作)。而「除罪」指的也只有刑法上的除罪,但仍可能採行政罰作為後盾,提供有限度的威嚇並支持處遇。

 

「除罪」的恐懼操弄與虛假的安全感

 

從這樣的脈絡來看藥物使用除罪化的論述,就會發現,其實它只是面對既有藥物濫用對策成效不彰的反省,所提出的可能解決方案之一而已。而藉由將除罪化納入解決方案的選項之一,也可以更多不同角度地思考,到底台灣藥物濫用對策要何去何從。

部分人士藉由不完全的資訊提供,來操弄大眾的恐懼感,讓議題難以被充分討論,實屬遺憾。而在此必須指出的是,刑罰帶來的虛假安全感,反而可能才是危險的,因為它讓人可以不去看到真正的問題。

 

給司改國是會議的討論建議:誠實面對刑事政策的選擇

 

司改國是會議目前的討論結果繼續採用「以刑事處罰為後盾的處遇」,至多只有要求投入更多資源。據了解,目前可能至多再加上「毒品法庭」的設計。而我們認為有以下問題,必須真正了解與面對:

  1. 到底多重的刑罰威嚇力才足夠?

    司改國是會議在媒體恐懼的操作下,不敢談除罪,只強調處遇要有刑罰為後盾。但其實在這邊必須要檢討多重的刑罰威嚇力才足夠支持處遇?五年、四年、三年、二年、一年?

    從避免監獄資源濫用,以及用藥者健康權益的保障來看,刑罰威嚇力的極限必須要加以了解。過度的監禁只會造成傷害而不是支持治療。

  2. 到底現行的緩起訴附戒癮治療及保安處分機制,出了什麼問題?要怎麼解決?

    1. 緩起訴附戒癮治療如何改革?

      台灣目前就已經有緩起訴附戒癮治療了,但使用率不高,成效不彰。據推動毒品法庭的檢察官表示,這是因為檢察官的權力有限,無法作醫療、社福資源的整合。此外,用藥者一旦再施用,部分檢察官就覺得戒癮治療無效而選擇起訴。除非台灣之後不再有緩起訴附戒癮治療,不然這個手段要「如何能」強化運用,必須提出方案。而明明緩起訴戒癮治療已經作了那麼久了,法務部目前在司改國是會議的提案卻只有說要加強檢討,但看不出檢討任何具體運作上的困境,也沒有任何具體解決方案。

    2. 原本就有的保安處分,為何幾乎淪為監禁?

      在毒品危害防制條例裡,觀察勒戒、強制戒治性質上本來就屬於保安處分,而不是單純人身自由的拘束,目的在於治療而不是處罰。但為何目前負責實施觀察勒戒、強制戒治的戒治所卻幾乎淪為與一般監獄沒有太大差別?從法務部的報告來推敲,似乎是因為法務部欠缺醫療資源,而衛福部又不接手。但奇怪的是,司改國是會議決議卻又只有提到要強化多元處遇,那衛福部到底要不要接手戒治所,卻完全看不到有任何處理。

    3. 為何法官不願使用緩刑附戒癮治療?改採毒品法庭,法官案件量負荷的來嗎?品質如何維持?

      台灣目前法官依法也可以選擇對用藥者採取緩刑附戒癮治療,讓用藥者在社區中接受治療,避免直接入監,但是實務上幾乎沒看過。而無論是維持現制,或改為毒品法庭,必須面對的問題是,為何台灣法官不太傾向選擇這類社區處遇呢?實務上遇到的困難到底是什麼,要怎麼解決?可惜的是,這部分的檢討在法務部的報告中看不到。而司法院的報告中,也只有檢討司法監控下的處遇為何成效不彰,提到應修法改善現制,但沒有檢討為何法官幾乎不使用緩刑附戒癮治療,以及具體如何修法改善現制。

      而如果改成毒品法庭,除非法官完全扮演案件分流,觀護人建議處遇的橡皮圖章,不然要好好處理案件,好好與被告建立關係,是需要人力和時間的。但這部分提案委員只輕輕帶過,而司法院的報告也沒有提及。到底建構真正運作良好的毒品法庭,法官這邊的人力配置要有怎樣的調整,評估依據為何,必須要提出。

    4. 現制中觀護人的困境為何?如何解決?

      無論是走現制中的哪種,觀護人都是最直接接觸、協助用藥者的人員,但是現制中觀護人的困境沒有被充分處理。2015年全台只有217位觀護人,但2015年新收保護管束案件就有17509件,不僅案量大,還要肩負諸多司法保護的業務。在法務部的報告中也提到在緩起訴附戒癮治療的比例提升至20%時,觀護人執行案件量可能增加至1萬5千餘件,以每1位觀護人辦理保護管束案件92件為員額設置標準,需增額163名觀護人,預估每年人事費預算約為1億2千9百餘萬元。而司改國是會議中討論不足,決議中也看不到的是:

      1. 不清楚這樣人數是否就足夠?92件的案件負荷量的計算是否合理?
      2. 司改國是會議是否也同意把目標訂在將緩起訴附戒癮治療的比例提升至20%,而剩下的用藥者全部入監?而如果是這樣子的作法,是否真的符合將用藥者視為病人的作法?
  3. 到底政府有多少社福及醫療資源,或可以再投入多少資源在協助用藥者身上?

    以刑事處罰為後盾的處遇的作法,最根本而重要的問題是,必須確認:到底政府有多少社福及醫療資源,或可以再投入多少資源在協助用藥者?因為將用藥者捲入司法系統,以刑事處罰為後盾要求他們必須接受多元處遇,接下來的問題就是:可能的受服務者人數,以及預估需求服務的人力、物力是多少?需要多少預算?而目前政府手上到底有多少社福及醫療資源,或可以再投入多少資源在協助用藥者身上?其間落差有多大?而如果資源明顯不足以支持提供良好的處遇,那怎麼辦?政府或是司改國是會議是否可以誠實說明,以在資源有限的情形下,我們的政策選擇為何?對於因資源不足而得不到充分協助的人,是:全部關起來?承認這是政府的問題,容許再施用並持續施以保護管束?還是到底要怎麼辦?


註釋

[1] 這樣的情形是否會發生,要依相關情況而定。因為濫用藥物本身可能會對身體造成傷害,這本身就有一定嚇阻力。另外,除罪可能搭配行政罰,政府仍有以強制力介入的空間。再來,就是藥物濫用防制教育推動的情形。

[2] 台灣目前吸食三、四級毒品是行政罰,吸食K他命警察也是有權查緝的。只是台灣警察會查緝什麼和績效比較有關,在欠缺績效的情形下,可能不太有動力處理。再來,也有警察認為,吸食毒品是自傷行為,確實比較不會積極處理。
另外,因他人使用藥物而生活品質受影響的問題,在正式承認除罪的情形,是可以管理的。可能的方式之一是採取類似吸煙區的概念。吸煙區的概念就是你只能在某些地方吸煙,而在禁止吸煙的地方吸會被罰錢。

[3] 先不論已經傷人的狀況,這種情形是屬於重度成癮者,在除罪化的情形,可能要了解為何醫療無效。如果要處理,就是考慮有沒有必要基於保護他人的必要將他隔離。另外,如果是這類的重度成癮者,縱使是施以刑事處罰恐怕也難以嚇阻他到處傷人,因為他已經失去自我控制力。刑罰在此的唯一意義也只剩下隔離。