檢察體制徹底改革,檢察獨立方能落實!

檢察體系作為刑事司法開啟之鑰,並以「檢察一體」自我約束,假若未能保有對外的獨立,將使刑事司法的公正性備受質疑。近來,因司法改革國是會議之故,法務部陸續提出諸多改改方案,譬如:強化團隊辦案模式、重大案件起訴檢察官共同出庭、增設一審主任檢察官、主任檢察官由基層票選推薦、檢察首長遴選增加外部民主機制、指揮監督陽光化等等;但這些改革,對於檢察體系現存的問題,真能對症下藥?

民間司法改革基金會自1998年起,持續推動《檢察官法》的立法倡議,並於2016年完成《檢察署組織法草案》,就當前檢察體系的五大問題:權責不符、指令不透明、升官圖與勞逸不均、政治力干涉、外部監督力量的欠缺,提出改革建言,期能透過專法的制定,完備檢察體系之運作。以下,就司改會所提之立法方向,予以說明:

  1. 落實組織精簡,將檢察署由三級改為二級,並將偵查、公訴合一,以達權責相符

    現行檢察體系存有權責不符及勞逸不均等問題,究其根本,實與檢察人力配置及職權有莫大的關聯。依2015年法務部統計資料,檢察官共1,389名,地區檢察署之檢察官人數為1,182名,扣除檢察長及主任檢察官,基層檢察官僅1,014名,其中負責偵查犯罪的檢察官卻不足700人,在案件量龐大的情況下,人力配置極有問題。且偵查檢察官無須到庭公訴,不但造成公訴檢察官須重複閱卷,亦使責任歸屬更加無法區分。

    為解決人力配置不均且達到權責相符之目的,應將檢察署由現行的三級改為二級,使檢察人力可回歸地區檢察署,並改採偵查公訴合一制度,搭配團隊辦案模式,令同組檢察官可相互支援偵查及公訴事宜。

    法務部2015檢察人數統計表
    總數 最高檢察署 高等檢察署 地區檢察署
    總長 主任 檢察官 檢察長 主任 檢察官 檢察長 主任 檢察官
    1,389 1 1 18 6 21 160 21 174 1,014
    • 檢察事務又分偵查、起訴與執行,負責第一線偵查的檢察官,約佔地檢署總數的 2/3。
    • 高檢署僅負責內亂外患之偵查,工作量多來自頻繁的再議案件。
  2. 調整檢察官人事審議委員會組成,加入外部委員,健全檢察官人事機制

    欠缺外部力量的監督,向來是檢察體制為人所詬病之處,而現行負責檢察官任免及獎懲等事宜的檢察官人事審議委員會(檢審會),其成員皆由檢察官所組成,在檢察官本位的視野下,致使濫權追訴及違反程序正義之事屢有所聞,卻不見懲處,致使人權嚴重受到侵害,也極不利檢察體制的健全發展。

    為健全檢察體系的擇優汰劣,以及適才適所的人事運作機制,檢察官人事審議委員會成員應有多元代表性,藉此改變過去檢察體系本位思考、論資排輩的人事決策文化,並強化問責功能,避免濫權追訴之情形再次發生。

  3. 確立法務部長人事、行政監督權限,增設法務部長與檢察總長之溝通機制,建立法務政策與偵查指揮之具體界線,以避免政治力干涉並落實責任政治

    避免政治力干預,是落實檢察獨立必備的條件,是以,法務部部長儘管作為檢察體系的最高行政監督長官,但不可就個案偵查進行具體的指揮。

    法務部部長作為政策規劃之首長,對於政策的推動,理應負起政治責任,因此,對於檢察長之任免,應享有一定的權限;而檢察總長作為全國檢察官辦案之總指揮,統籌檢察實務之運作,對於檢察長之人選,亦應有表示意見的空間。然而現行機制卻授予部長對檢察長絕對的任免權,不但欠缺檢察體系的內部民主,亦可能危及檢察之獨立。為平衡法務部部長的政治責任並落實檢察體系的內部民主,檢察長之任免,應交由基層檢察官先行票選,再交付檢察總長挑選,其後送交法務部部長圈選,最終交付檢審會同意。

    另外,作為政治任命之法務部部長,其所下達的政策,如遭到檢察體系的拒絕執行,勢必造成憲政秩序之危機,因此,必須制定法務部部長與檢察總長的溝通機制,以化解紛爭並確認責任歸屬。

  4. 廢除主任檢察官,改由「資深檢察官」選任組長,正確化人力資源配置

    檢察事務的勞逸不均,推砌了檢察體系升官圖的樣貌,而主任檢察官正是升官圖的第一個關口。現行的主任檢察官,係由法務部部長圈選任命,無形中也增添了政治干預的風險,而主任檢察官選任後,如調派至不同檢察署任職,更有與新任官署格格不入的窘境,無法有效帶領團隊辦案。

    檢察組織改為二級後,應能有效降低勞逸不均的問題,而為落實檢察體系的內部民主,亦應廢除部長圈選之主任檢察官制度,改由基層檢察官選任之「組長」替代;組長的應選資格,則須符合「資深檢察官」之標準。

    由基層檢察官自行選任之組長,不但可落實檢察體制的內部民主,更可正確化人力資源的配置,對於檢察體系之運作將有極大的助益。

  5. 落實書面指揮制度,陽光化職務監督

    指令權不透明的問題,在《法官法》落實後亦未能改善,而此次法務部所提的修正案,亦將指揮監督陽光化列為改革方針。綜觀法務部所提之意見,與司改會2015年《檢察署組織法草案》制定之內容相當,皆是要求個案指揮應以書面為之,並授予檢察官可對違反者提起個案評鑑。

    然而司改會版之《檢察署組織法草案》,同時規定「書面指示、核定、決定、命令或意見,均應附於相關卷宗;案件偵查終結後,利害關係人得請求閱覽」之配套措施,以利責任歸屬之追究。改革不應僅作半套,期能以人民為本,增列書狀付卷之革新。

  6. 落實檢察官會議,以促使檢察體系內部決策民主化、透明化

    檢察官會議乃檢察官集體意志之表現,除應常態化舉行外,其職權亦應包括:檢察事務之分配(如各股之配置)、分組辦案組長之選任、解任及代理順序、組員之構成等等事項,以及分案之辦法、統一法律之適用及追訴之標準、檢察官懲戒請求權之發動、其他與檢察事務有關之事項等。

    檢察長作為該檢察署之首長,基於「檢察一體」原則,仍應有權對檢察官會議之決議下最後之決定,以對外統一檢察事權。是以,檢察長如不同意檢察官會議之決議,仍應享有逕行變更決議之權限,但為釐清責任歸屬,檢察長應以書面載明理由,附於檢察官會議的紀錄之內,以供日後查究。就檢察長須書面檢附理由一事,法務部所提的改革方針亦同。

檢察組織之功能,與法院大不相同,現行法卻僅以《法院組織法》共同規範,實不利檢察組織的獨立發發展;適逢司法改革國是會議之際,更應該審慎思考檢察改革的整體樣貌,期能透過《檢察署組織法》及《檢察官法》之制定,落實檢察權之獨立。唯有完善的檢察體制改革,才能落實檢察之獨立!

法務部與民間司改會提出之改革方案比較
檢察體制的問題 法務部:自我改革 民間司改會:體制徹底改革
權責不符
  • 再議案件二審自為偵查取代二度發回
  • 特殊重大案件起訴檢察官共同蒞庭,並於上訴審時到場協助蒞庭
  • 落實組織精簡,將檢察署由三級改為二級
  • 為使權責相符,偵查、公訴應合一
指令不透明
  • 落實書面指揮制度/個案評鑑
  • 擴大檢察官會議之權限,落實檢察長責任
  • 落實書面指揮制度/附卷並提供閱覽/個案評鑑
  • 每月固定召開檢察官會議,落實檢察長責任
升官圖與勞逸不均
  • 強化團隊辦案模式,重大案件主任檢察官共同具名
  • 調整一、二審檢察署人力,增設一審主任檢察官
廢除主任檢察官,改由「資深檢察官」選任組長,正確化人力資源配置
政治力干涉
  • 檢察官票選推薦主任檢察官人選
  • 部長圈選檢察長前聽取外部意見
  • 檢察官票選檢察長人選
  • 確立法務部長人事、行政監督權限
  • 增設法務部長與檢察總長之溝通機制
欠缺外部監督力量 強化檢察官的個案評鑑(外部民主強化、主動提案調查、直接處分權、增加懲戒種類等)
  • 另針對評鑑制度做通盤性修正
  • 調整檢察官人事審議委員會組成,加入外部委員
檢察官濫訴 研議提案修法提高起訴門檻 引進人民參與之人民檢察審查會 通盤檢討究責機制

附件

出席代表

林永頌律師/民間司法改革基金會董事長
黃盈嘉律師/民間司法改革基金會專職律師
高榮志律師/民間司法改革基金會執行長

新聞聯絡人

民間司法改革基金會/高榮志執行長 (02)2523-1178