改進法官評鑑機制,病貓變老虎

100年制定《法官法》之前,對於法官、檢察官不當言行的約束,僅賴院檢內部的自律機制;然因自律機制不透明,且未能有效淘汰或懲處不適任法官、檢察官,民眾普遍認為是官官相護,自然不會對司法有信心,於是希望建立外界參與,能有效淘汰不適任法官、檢察官之他律機制的訴求,就成為催生《法官法》的主要動力。

基於人民這項渴望,法官、檢察官評鑑制度的創設就成為《法官法》的焦點,《法官法》因此在第1條第1項開宗明義即點出建立法官評鑑機制,以確保人民接受公正審判之權利。由於檢察官準用《法官法》,檢察官評鑑機制也就同時建立。

然而,因為院、檢對他律機制的強烈抗拒,《法官法》是國會內官民角力後的妥協產物,故被寄予厚望的法官、檢察官評鑑制度,遠遜於民間的期待。實施迄今6年,原本人民盼能藉以淘汰不適任法官、檢察官的評鑑制度,如今反而被媒體譏為不良法官、檢察官的金鐘罩。

檢討起來,現行《法官法》的評鑑制度有以下缺陷必須改正:

首先,獨立性不足。以法官評鑑委員會(以下簡稱法評會)為例,其由法官3人、檢察官1人、律師3人、學者及社會公正人士4人組成。法官、檢察官及律師委員都是由全體法官、檢察官及律師票選產生,學者及社會公正人士由法務部、律師全聯會各推舉4人,送司法院長遴聘。以上述方式產生的評鑑委員,法律人過半,獲得遴聘的學者及社會公正人士,也一向是法律相關專業的學者,難免給人法律人關起門來私相授受的觀感。尤其是學者及社會公正人士,法務部有半數提名權,司法院長有最終的遴聘權,更足以令外界懷疑委員會的獨立性。

檢評會委員以類似方式產生,也有相同的問題。以檢評會104年檢評字第7號評鑑決議書為例,受評鑑檢察官不但在開偵查庭時找遭羈押禁見被告的女友來與被告會面,且偵查筆錄對這件事隻字不提。禁見是為了避免勾串滅證,被禁見者不能與其辯護人以外的任何人有接觸或通訊,這是稍有司法實務經驗的人都知道的常識,否則就違背禁見的目的,也違反了偵查不公開。全國萬千禁見被告與其家屬,莫不因禁見飽受思親之苦、事業毀於一旦之憂,本案受評鑑檢察官不只是給了被告特權,還違反偵查不公開,更使偵查程序蒙上不公正的外觀。而筆錄刻意隱匿此節,更是啟人疑竇。以民眾的角度視之,應絕難認為這樣的處置沒有任何不當。然而,檢評會卻以法律沒有明確禁止為由,認為受評鑑檢察官欠缺違法性認識(不知道自己違法),決議個案評鑑不成立,也未移由所屬地檢署警告或促請該檢察官注意,以改善其行為。這個案例充分顯示目前由法律菁英構成且獨立性不足的評鑑機制,不僅在外觀上像是法律人相互袒護,而且在個案進行實際判斷時,法律菁英的想法也確實與社會通念有顯著落差。

反觀美國首創法官懲戒制度的加州,由6位公民、2位律師及3位法官組成法官懲戒委員會,非法律人過半,且由州長、參院及眾院各任命2位公民,藉此確立民眾的參與,以建立公信力。我國應參考加州的做法,讓評鑑委員會的非法律人過半,且司法院、法務部乃至律師全聯會都不應過問評鑑委員會的人事,以確立評鑑機制的獨立性,並避免法律人一家親的質疑。

其次,人民為有效約束法官、檢察官遵守專業倫理而創設評鑑機制,則評鑑委員會自然應被賦予實現此項目的所必要之充分權限與資源。然而,對於不當行為情節重大而應交付個案評鑑的案件,評鑑委員會只能視有無懲戒必要而分別送監察院審查或送司法院、法務部人事審議委員會(以下簡稱人審會)審議。在法官、檢察官行為雖屬不當但未達情節重大之情形,評鑑委員會只能循自律機制,移請所屬法院或檢察署予以警告或促其注意改善。監察院、司法院(法務部)人審會及各該法院或檢察署都可以翻轉評鑑委員會的見解,而作成不彈劾、不處分或不處理的決定。

以前檢察總長黃世銘為例,檢評會因其所犯洩密罪及濫權監聽案而作成應付懲戒、移送監察院彈劾之決議(檢評會102年度檢評字第18、19號評鑑決議書),但監察院卻未通過彈劾案,重重打了檢評會耳光。除了監察院,人審會也會打臉檢評會(檢評會104年度檢評字第5號決議書認受評鑑檢察官有處分必要,但移送予法務部人審會後,人審會卻不予處分)。人民因不信賴自律的官官相護而創設評鑑委員會,但評鑑委員會雖有發言權,卻說了不算,可謂無爪無牙,真正是病貓。

反觀加州的法官懲戒委員會,在經過嚴謹的調查程序後,若認定法官確有不當行為,可以視情節輕重,選擇發勸告函、私下警告、公開警告或譴責、免職或強迫退休等處分。非法律人過半並擁有懲戒決定權,是加州法官懲戒委員會能獲得加州民眾信賴的重要原因。我國如果不想讓評鑑制度只是病貓,就應該讓評鑑委員會擁有充分的調查權及決定權,成為真正的老虎。

當然,為能循正當法律程序行使這些權力,評鑑委員會相應須有充足的專職人力與財力,以進行嚴謹的調查,這就需要獨立的預算和人事。法評會與檢評會目前都沒有專職人員,法評會106年的預算更僅有新台幣84.8萬元。美國仿效加州設置獨立法官懲戒機制的各州,莫不為此每年編列數百萬美元的預算,以聘僱包括專職律師在內的工作人員。對照之下,我國的評鑑委員會有將無兵,未能發揮預期功效,也是很合邏輯。

最後,評鑑機制既是為確保人民接受公正審判之權利而創設,則因法官、檢察官不當行為而受害的當事人自應有申訴的權利,評鑑機制也應朝友善人民、方便近用的方向設計。美國各州法官懲戒委員會就是本於方便人民近用的宗旨,設有受理人民申訴的窗口。相較之下,我國《法官法》的個案評鑑請求人限於律師公會、具備一定要件的財團法人或公益社團法人(目前主要是民間司改會),不但剝奪了人民申訴不適任法官、檢察官的權利,更因阻絕人民近用,導致案源稀少(現任的第三屆檢評會迄今僅收案2件),極不利評鑑機制發揮作用,也極不公平地將調查及過濾申訴案件的成本全數轉嫁給上述民間團體。

以最認真幫政府打工的司改會為例,僅105年為受理人民申訴而支出的人事費、電話費、印刷費及審案志工律師的便當費等成本,粗估即近1百萬元,這還不包括無數志工律師犧牲夜間休息時間的無償付出。但因司改會畢竟沒有調查事實所需的公權力,儘管志工犧牲奉獻,終究不可能把申訴案情查得一清二楚,所以司改會的評鑑請求成立比率未能高於五成,也很合邏輯,然而司改會卻因此蒙受了官方嚴厲指責。要民間替政府打工,怎麼說都沒這個道理。要想讓評鑑機制有效,就應將權利還給人民,讓人民得以直接向具有充分獨立性與權限,並具備獨立人事及預算的評鑑委員會申訴。

除非我們想讓評鑑機制繼續當病貓,否則我們就應該這樣做。

※ 原文刊於2017.4.10 ETtoday