個案評鑑制度改革芻議

法官、檢察官個案評鑑制度自2012年1月實施迄今已逾五年,卻屢遭外界質疑成效不彰,民間司改會作為個案評鑑請求人,以及長期關注法官、檢察官監督的改革團體,認為現行評鑑制度設計確有諸多缺失[1],擬提出以下改革建議,俾供總統府司法改革國是會議第三分組參考。

  1. 讓人民直接請求評鑑

    現行法官法規定,民眾若要申訴法官、檢察官違法失職,不能直接向法評會、檢評會請求評鑑,必須間接透過特定機關、團體提出。這樣的制度設計,不只顯示現行法評會、檢評會逃避和民眾溝通對話的鴕鳥心態,更將官方本應負擔第一線接受民眾請求,並從中篩選、特定不適任法官、檢察官,進而具體化「不適任法官」構成要件之責任「外包」出去,然而作為法評會、檢評會後端的「承包商」,或者屬高度封閉、所為自律決定屢遭質疑「官官相護」的法院、檢察體系,或者是資源相對匱乏、也無調查權的民間團體(例如:民間司改會、律師公會),法官法立法時在一開始就設想民眾會誤解評鑑制度而「濫訴」,設計嚴格的關卡「防堵」民眾請求評鑑,反而使人民及被投訴的法官、檢察官對個案評鑑制度產生更多懷疑,完全無助於提升司法公信力。

    是以,我們認為未來評鑑制度之改革,必須讓人民可以直接請求評鑑。唯有透過梳理大量累積的民眾請求案例,才可能逐步建構出合適的評鑑標準,進而有效整合現行自律與他律機制,精緻化對法官、檢察官的監督。

  2. 立法保障評鑑受理機關獨立行使職權

    現行法評會、檢評會雖然標榜由過半數外部委員組成,有助於合議時跳脫機關本位、消弭官官相護疑慮,但其組織分別設於司法院及法務部之下,所需經費及幕僚人員必須由司法院、法務部編列預算支應,沒有獨立的編制及預算。只需簡單對照法評會及檢評會的人力配置,即可觀察到因著司法院、法務部願意投入評鑑的資源多寡,而使得運作能量差距甚大。

    法評會、檢評會資源與人力配置比較
      法評會 檢評會
    人力配置 執行秘書1人(司法院職員任) 行政人員4人(專職) 替代役1至2人 執行秘書1人(法務部職員任) 幕僚人員(法務部人事處職員辦,員額不詳) 替代役  
    獨立辦公室 有(設於司法院第二辦公室) 無(於法務部人事處辦公)

    為確保法評會、檢評會審議之獨立性及公正性,並且確保運作的動能,我們主張必須立法保障法評會、檢評會獨立的預算編制,可依一己的運作需求編列,亦可自主性聘用專職幕僚人員協助兼職的評鑑委員蒐集資料、案件分析、甚至初擬意見書。否則,若任由司法院、法務部可透過刪減預算方式箝制法評會、檢評會之評鑑實務,縱使賦予法評會、檢評會主動立案權,甚至強化其決議拘束力,也無助於評鑑功能發揮。

    同時,考量讓人民直接請求評鑑後,可能產生的龐大收案量,並可最大化人事及預算之獨立,「評鑑基金會」應是可考慮的選項之一。

  3. 「全面性評鑑」才可根本性提升法官、檢察官職務品質

    現行法官法雖設計有法官、檢察官全面評核制度,但考核標準相當機械而形式化,且評核實施方式存在問卷回收率低等諸多問題,是否能有效監督法官、檢察官,令人質疑。

    我們認為,法官、檢察官違法失職行為之發生,對法官、檢察官所處的工作環境也是一則警訊,而一個好的法官、檢察官監督制度,除了確保不適任法官、檢察官的可課責性,也要能偵測出可能影響法官、檢察官做出不當行為的結構性問題(例如法官開庭態度不佳,可能是法官欠缺溝通或聆聽技巧的訓練),並進一步連結到系統性變革,才可能根本性地提升法官、檢察官的職務品質,而後者應是全面性評鑑可著力之處。

因此,我們主張具備多元觀點的評鑑機關,除了辦理法官、檢察官的個案評鑑外,也必須辦理法官、檢察官的「全面性評鑑」,並重新檢討現行的評核項目與評核實施方式,以強化法官、檢察官之自律。同時,因為全面評鑑涉及好法官、好檢察官樣貌的形塑,辦理全面評鑑的委員應要有一定比例非法律人,帶入更多一般民眾的觀點。


[1] 有關現行評鑑制度缺失之分析,請參民間司改會,《法官法》個案評鑑制度觀察報告,司法改革國是會議第3組第3次會議,資料編號3-3討3(司改會意見)。