點評:「總統府司法改革國是會議」第五分組第二次會議

  1. 主席首先說明3/13籌委會已同意增列「兒少與性別友善司法制度檢討」議題(5-5),因與第一組所關注的議題(保護被害人與弱勢者)可能重疊,因此籌委會雖同意增列但要求二組加強溝通,必要時甚至可開聯席會議。

  2. 會前會決議原列5-1的「少年刑事、感化事件之執行與權責歸屬」及「評估少年輔育院全面改制為少年矯正學校」二子議題移至上述增列的5-5「兒少與性別友善司法制度檢討」。

  3. 本次會議歷時約四個半小時,針對獄政制度改革(5-1)的五個子題進行討論。下次開會時間為3/30,討論的主題為5-3「有效打擊犯罪」。

討論子題及討論意見

  1. 收容人超收問題

    法務部由矯正署署長代表發言,署長表示目前法定收容人居住面積應達0.7坪,但現在各監獄僅達0.5坪,法務部提出的解決方案包含調整移監作業及矯正機構增、擴建。

    盧映潔委員認為擴建監獄不應做為國是會議的結論,亦不適合做為主要解決方案。林文蔚委員則認為改善重點在於檢討前端的刑事政策,減少入監人數,而非後端的「一人一床」。許主峯委員也提出應強化監獄的矯正、教化功能,避免受刑人出獄後再犯而一再入監,才能解決監獄人滿為患的困境。

  2. 獄政人力與設備之強化與擴充

    矯正署署長表示,目前因監獄超額收容、管理員離職率高及專業人員不足致使人力比偏高,而在設備方面超額收容及監所老舊也使得居住品質不佳,具體解決方案包含擴充人力、改善舍房空間及使用智慧監控系統,以減輕監所人員負擔。

    林文蔚委員認為獄政人力不足是假議題,源頭為超收問題。另外,監所管理員勤務制度亦應修改。林文蔚委員表示,截至目前尚未建立監所管理員執行條例,易使監所各行其事,造成受刑人管理方式的分歧;此外對於管理員的工時沒有明文規範,導致監所管理員工時不定以及過長的工時。林文蔚委員建議比照公務員安全衛生法建立監所管理員執行條例,保障監所管理員的勞動權益。

    關於獄政人力的部分,劉北元委員和盧映潔委員都強調應加強補充專業教化人力,而且專業教化人力應與戒護人力的進用分流。王以凡委員並表示監所人員的進用都需要強化心理諮商輔導等考科,她可以提供少年調查官的考試項目作為參考。

    關於獄政設備之強化,林文蔚委員提到設備應實質改善至符合人道,例如限水、限電及送餐口位置皆須檢討。劉北元委員也指出,違規房將限水電作為懲罰措施亟需檢討。周愫嫻委員另強調,衛生、照明等監所基礎建設應優先處理。她並指出,確保受刑人的健康才更能節省健保成本。

  3. 監所醫療現狀與改進建議

    衛福部代表表示,自102年收容人納入健保後收容人醫療情況有大幅改善,目前監所診療空間經查核皆符合標準。

    林文蔚委員對管理員負責給藥的現況及戒護外醫的狀況提出質疑。關於戒護外醫的問題,他指出因夜間、假日無醫療專業人員輪值,造成由非專業人員判定是否外送就醫的問題。另外,戒護外醫戒具的施用未經醫療專業人員評估,可能因使用戒具而錯過最佳送醫時間。再者,收容人需住院時,亦應以加強病房本身的監控戒護,取代較不人道的手銬、腳鐐等戒具。

    劉北元委員亦以受刑人角度說明,雖加入健保已使受刑人就醫狀況改善,但受刑人若要就醫必須寫報告通過,因此需經過漫長等待,經常是緩不濟急。周愫嫻委員則強調監所醫療應以人權角度而非監所管理角度看待。目前的矯正體系僅有培德醫療監獄顯有不足,應請衛生福利部支援增建醫療監獄。

  4. 收容人處遇與假釋透明化

    矯正署署長說明我國以犯行情節、犯後表現、再犯風險三項作為假釋的評估標準,改革方向包含參考國內外研究建立本土化再犯預測模型、給予被害人陳述機會、受刑人聲明異議程序以及引入外部專家參與,使假釋程序更透明化。

    陳宏達委員自假釋程序的準確性切入,建議應邀請專家學者參與假釋程序中個案的再犯風險評估。王以凡委員則不建議於申請假釋時才作風險評估,她建議可以參考少年案件的作法,盡早對受刑人的再犯風險及需求進行調查了解,提出處遇規畫。在監時就依處遇規畫來安排受刑人生活,於申請假釋時,就可以依處遇規畫的執行情形來判斷是否應該給予假釋。

    黃旭田委員認為應處理受刑人與被害人間的對立關係而監所應予協助,改善受刑人處遇的同時亦應改變社會觀感。

    盧映潔委員則提議累進處遇制度應廢除,若有難處至少應與假釋脫鉤 。

    林志潔委員補充,刑法第78條撤銷假釋並未考量再犯之罪的輕重,這個狀況需要改變。目前受假釋人一旦於假釋中故意更犯罪,假釋一概撤銷,易使受假釋人之重刑假釋因微罪而遭撤銷,有輕重失衡之虞 。

    常見的例子是無期徒期假釋出獄的人,因酒駕而被撤銷假釋必須再次入監服完殘刑。因為這種案件有嚴重處置比例失衡的問題,因此有些法官就會判免刑,以免他們的假釋被撤銷。
  5. 刑事執行程序之司法救濟管道檢討

    法務部代表說明將來修法方向,包含假釋以外事項得提起訴訟及聲明異議、假釋事項若不服法務部複審決定仍可聲明異議,並希望司法院成立假釋專庭審理假釋事件。司法院代表則提出設立專業法庭應考量案件數量,目前案件數並不多。

    盧映潔委員亦提出建立聽證模式假釋審查程序的可能性,此外也應建立申訴制度及外部的救濟程序。她指出案件數量少是因先前行政訴訟結果多遭駁回,使受刑人提起訴訟意願下降,將來若設置專庭重點應在於改變心態,而法務部欲採用的聲明異議並不符合法律正當程序要求。劉北元委員則分享其經驗,由於受刑人每四個月得提出一次假釋,因此通常行政訴訟尚未了,結訴訟期間早已拖延超過四個月,可以再次提起假釋。又進行行政訴訟時,教誨師須進行答辯,因此受刑人為避免彼此困擾,多半選擇等待,而非進行行政訴訟,故受刑人多是在對下次申請結果感到絕望的情況下,提起行政訴訟。​

會議決議

  1. 檢討刑事政策,降低收容人數。

  2. 成立外部監所訪查委員會,定期訪視監獄,提出矯正機關相關事項報告書,如醫療、處遇、改善基本生活條件等。

  3. 監所人員專業化要求,如考試、任用改革,加強在職訓練。增置臨床心理師及社工師等專業人員;法務部應訂定監所人員作業及管理準則。監獄區分輕、中、重度之管理模式,配置合理人力。

  4. 建立符合基本生活需求的矯正環境:
    1. 管理及懲罰方面,不得以剝奪受刑人之基本生活需求為手段,如限水、限電,並檢討限制通信及接見制度,並儘速達到一人一床基本需求。
    2. 建立違規房、獨居房、鎮靜室施用標準(包括進入標準、期限及輔導措施)。
    3. 完善人道處遇,如改善舍房之通風、照明設備按收容人數編列預算支應。
  5. 監獄一切措施,不得剝奪受刑人之人性尊嚴,如送餐口位置、廁所措施等。

  6. 各監所之醫療服務提供應均衡,監所應訂定「戒護外醫、保外就醫之評估流程」。另請相關主管機關於一個月內就「分區增設矯正機構附設醫療院所」及「法務部與衛生福利部於矯正機構附近之醫療院所設置醫療專區」提供書面評估(含成本、經費、效益、利害關係人等感受等)報告。

點評

本次會議已進入實質討論,也做成具有重要意義的決議,期望改善受刑人的處境,然而筆者在這場會議中卻也看到政府機關的改革方向不夠積極,這樣的心態政是否能真正達成改革,筆者抱持較擔憂的態度。

  1. 關於收容人超收問題,於法務部所提的報告中並未看到對重刑化政策的檢討,僅是亡羊補牢地採取擴建、增建監獄創造更多空間以容納更多受刑人。本文相當認同委員們提出的想法,因為現今監獄超收的困境實際上是肇因於「兩極化刑事政策」的失敗,亦即寬不夠寬、嚴卻非常嚴,造成監獄人滿為患。

  2. 延續上述刑事政策檢討之意見,會議中也有部分犯罪除罪化的討論。本文認為保護法益不明確或是僅保護道德倫理之罪應予除罪化,亦即如通姦、著作權案件等以民事程序解決即可。除可舒緩監獄超收問題,更可使刑事案件數量大幅下降,將司法資源做更適當的配置。

  3. 在獄政人力與設備擴充方面,矯正署署長提出的人力方案明顯地只在乎「戒護」而忽略「教化」,也許是因政府機關預算有限,寧可將錢花在能「有實績」的地方,也就是收容人不要逃獄即可,教化成效如何並不重要。若主管機關心態真是如此,受刑人再犯風險無法降低可能造成更多的社會成本浪費。

  4. 在收容人處遇及假釋透明化部分,矯正署署長始終認為現行做法已足夠透明、公開。然而現在的假釋制度受累進處遇制綁架,也就是受刑人必須得到一定的點數方能提出假釋,但點數的給予及收回都由監所主管決定,並無一定標準而易淪為恣意;而假釋審查沒有過時,給受刑人的理由也不夠具體,受刑人也沒有實質參與或表達意見的機會,這如何稱得上「透明」?而其所提出的改革方案包含「給予被害人陳述機會」也要小心,也許是因行為人假釋出獄可能使被害人產生恐懼心理,因此主管機關認為應聽取被害人意見。但假釋制度的意義在於讓已經悔改的受刑人可以在刑期期滿前提前離開監所,一來,被害人並未在監獄中與行為人相處如何得知其是否悔改;二來,理論上被害人與受刑人立場相對,其陳述應如何評價。因此本文認為,要消彌被害人或社會對於受刑人假釋出獄的排斥心態,應從再犯風險評估精確化、假釋透明化的方向著手,使社會大眾了解即將出獄的受刑人經過哪些評估得以假釋及其身心狀況等。而若政府真的重視被害人,則應強化被害人遇到問題時的一站式服務、心理諮商等資源。並且讓有意願嘗試修復關係的被害人與受刑人,能夠在安全的環境下,真誠地彼此溝通,了解當初造成的傷害和未來改變的可能。

看完本次會議錄影,筆者認為獄政改革脫離不了「教育」,只有教育成功方能順利改革。首先,主管機關畢竟受到預算限制,而預算掌握在民意代表手中,現今社會氛圍下,認為「受刑人做錯事就不該有人權」,監獄設備改善便有「過太爽」之譏,矯正機關也承受莫大壓力,因此改變社會大眾的觀感是當務之急。再者,受刑人再犯率高也經常與社會的標籤化、汙名化有關,因為無法成功復歸社會,只得重操舊業而再次回到監獄的人也所在多有。因此維護社會安全的司法,實際上與教育息息相關,當人們不再對監獄系統抱持負面觀感,當更生人不再處處受到歧視,獄政改革方能算是成功。

小知識:什麼是「累進處遇」?

累進處遇是監獄管理受刑人的措施。累進處遇將受刑人的處遇分為四個階段,依照受刑人在機關執行期間之表現,逐漸進級,級數愈高,處遇愈優,希望能藉此激發受刑人的責任觀念,幫助他改悔向上,復歸社會生活。

刑期逾6個月以上受刑人的處遇會分成四級,從第四級開始,依照行刑處遇條例第19條的規定,他的刑期、適用法規、犯次(累、再犯)、犯別(成年犯、少年犯)等都會影響他的責任分數。受刑人每月得到的成績分數可以抵銷責任分數,抵銷完畢的話就可以逐漸進級到三級、二級、一級。

舉例來說,依據行刑累進處遇條例第54條規定,「第四級受刑人,得准其與親屬接見及發受書信」;第55條規定「第三級以上之受刑人,於不妨害教化之範圍內,得准其與非親屬接見,並發受書信」;第56條規定「第四級受刑人每星期得接見或寄發書信一次,第三級受刑人每星期一或二次,第二級受刑人每三日一次,第一級受刑人不予限制。」以此類推,當受刑人的處遇從第四級逐漸成為第一級的時候,對他的控管也會逐步鬆綁。換言之,第四級受刑人所受的待遇及約束最為嚴格,而第一級受刑人因為復歸社會生活預作準備而有較多的自主空間。

以「接見及寄發書信」例的各級受刑人處遇
處遇 第四級 第三級 第二級 第一級
接見

寄發書信
  • 准其與親屬接見及發受書信
  • 接見、通信次數:每星期一次
  • 接見場所:接見所
  • 准其與親屬接見及發受書信
  • 於不妨害教化之範圍內,得准其與非親屬接見,並發受書信
  • 接見、通信次數:每星期一次或二次
  • 接見場所:接見所
  • 准其與親屬接見及發受書信
  • 於不妨害教化之範圍內,得准其與非親屬接見,並發受書信
  • 接見、通信次數:每三日一次
  • 接見場所:接見所,接見時得不加監視
  • 准其與親屬接見及發受書信
  • 於不妨害教化之範圍內,得准其與非親屬接見,並發受書信
  • 接見、通信次數:不予限制
  • 接見場所:准其於適當場所接見,接見時得不加監視

受刑人須至累進處遇二級才能夠報假釋,而一級是應速報假釋。目前累進處遇與假釋連動的情形如下:

  1. 受刑人須至累進處遇二級才能夠報假釋,而一級是應速報假釋。

  2. 不同刑度區間的受刑人,有不同的責任分數,申請假釋要累積的分數就很不同。例如刑期是3-6年者,二級的責任分數是108,而刑度6-9年者二級的責任分數是144。受刑人每個月晉分是以0.1分為單位在計算。法官判5年11個月或6年1個月,對受刑人來說,報假釋要累積的分數量就有很大的差別。

  3. 報假釋需要受刑人最近3個月內教化、作業、操行等各項成績分數在3分以上。一旦受刑人違規,無法達成這樣的分數條件,至少3個月內都無法報假釋。

累進處遇與假釋連動,對於監所管理員來說是很方便的管理工具。因為受刑人會很在意分數,所以就比較容易管理秩序。不過這個制度仍會產生不少副作用。其中一個副作用是,長刑期的人晉分困難,短刑期的人晉分容易,因此短刑期的人自己比較不用在意分數,反而長刑期的受刑人會很在意分數。因此,監獄內就產生短刑期受刑人欺負長刑期受刑人的狀況。而透過累進處遇來控制監所秩序也容易讓監所忽略受刑人的復歸問題。畢竟,累進處遇的分數只是讓受刑人在監獄聽話,無法真正協助受刑人復歸。

關於累進處遇制度廢除與否,可參考周愫嫻委員提出的書面資料。周愫嫻委員指出,我國現行累進處遇制度與假釋結合,由官方片面決定,帶有國家恩典之意味,違背現行法治觀念中「社會復歸權是收容人原有權利」之理念。另外,獄方為貫徹累進處遇制度區分階級待遇,有可能發生剝奪收容人基本人權及生活待遇,而使管理階層能掌控更多籌碼的情形,這也有違憲之嫌。因此,相關機關應重新檢視累進處遇制度,以及該制度與假釋制度的關係,甚至重新思考監獄在受刑人復歸過程中應扮演怎樣的角色。