淺析「監獄醫療」

前言

監獄的目的,在於使收容人改悔向上,適於社會生活(監獄行刑法第1條)。而對於監獄收容人醫療面的照護,是收容人的基本人權,亦是國家責無旁貸的責任。但於現實中,以發生在2015年2月11日高雄大寮監獄的收容人挾持監所典獄長及戒護科長事件為例,6名收容人的5點聲明中,第一項即控訴監獄保外就醫,困難重重。這次事件的發生,可突顯獄中醫療人權議題積習已久,值得司法改革國是會議注意。

本文以下僅就監獄醫療相關法規、台灣目前監所醫療之現況、問題所在等議題加以介紹。並於文末列舉出目前我國與監所醫療相關的專書、報告及學位論文等資料,以供參考。

 

相關法規與醫療方式

 

與收容人醫療相關之法律,多訂於「監獄行刑法」與「監獄行刑法施行細則」中。而我國監獄行刑法於民國35年1月19日制定後,僅經過民國43年12月25日一次全文修正,而關於醫療方面之條文(第八章「衛生及醫治」)僅於民國82年7月28日修正公布第51條、民國63年12月12日與民國99年5月26日修正發布第58條外,其他條文自制定後均無任何變動 [1]

由條文內容觀之,收容人可獲得醫療診治方式,分類簡述如下:

  1. 監獄內醫療

    監獄行刑法第51條:「對於收容人應定期及視實際需要施行健康檢查,並實施預防接種等傳染病防治措施(第一項)。監獄應聘請醫護人員協同改進監內醫療衛生事宜,衛生主管機關並應定期督導(第二項)。」

  2. 移送病監

    監獄行刑法第54條:「罹急病者,應於附設之病監收容之(第一項)。前項病監,應與其他房屋分界,並依疾病之種類,為必要之隔離(第二項)。」、監獄行刑法第55條:「罹肺病者,應移送於特設之肺病監;無肺病監時,應於病監內分界收容之。」

    該法第54條所指稱之「病監」並多指為附設於普通監獄之下,能對急病危處理之監獄內的醫療單位。如:台灣台北監獄桃園分監、台灣台中監獄草屯分監。而第55條:所稱之「肺病監」,即指肺病專監,目前設立於台中監獄。而於移送病監之情形,因仍於監獄內接受治療,與保外就醫不同,故接受治療期間仍屬刑之執行期間。

  3. 自費延醫診治

    監獄行刑法第57條:「罹疾病之收容人請求自費延醫診治時,監獄長官應予許可。」依法務部所屬監院所收容人自費延醫診治實施要點,收容人申請自費延醫診治,可由收容人或其家屬申請自費自行延請、    或委由監、院、所延請醫師前來監、院、所診治。惟該實施要點已於100年1月1日停止適用。

  4. 保外就醫與戒護就醫

    監獄行刑法第58條:「收容人現罹疾病,在監內不能為適當之醫治者,得斟酌情形,報請監督機關許可保外醫治或移送病監或醫院(第一項)。監獄長官認為有緊急情形時,得先為前項處分,再行報請監督機關核准(第二項)。」依監獄行刑法施行細則第73條規定,保外醫治,應依以下之規定辦理:收容人應詳述其病狀、必需保外醫治之理由、所犯罪名、刑期及殘餘刑期;檢具當地公私立醫院最近期內之診斷書;收容人於保外就醫時,典獄長應經常派員察看,並與醫院或當地警察機關保持密切聯繫;監獄應按月填具保外醫治月報表報告法務部備查等程序[2]

除以上監獄行刑法條文所規定的就醫方式外,我國自民國79年起,行政院即要求公立醫院支援醫療業務,而至民國83年間,亦要求衛生署協助監獄建立衛生醫療體系。而在尚未將收容人納入全民健保之期間,為提升監獄收容人就醫安全性及方便性,法務部乃先開辦「醫療專區計畫」,於89年奉行政院核准設立「臺灣臺中監獄附設培德醫院」,其業務採委外方式辦理,由醫學中心級教學醫院中國醫藥大學附設醫院醫療團隊負責,為目前國內唯一之監獄醫院,並於98年獲行政院衛生署核定為區域級醫院。專區服務範圍包括門診區、精神病療養區、肺結核隔離區、血液透析中心、重症住院服務區、男性重症療養區、女性重症療養區、HIV感染者收容區等8部分[3],為我國監獄醫療之重鎮。

而在民國100年1月26日公布,102年1月1日施行之全民健康保險法(即「二代健保」)第10條第1項第4款第3目規定:「在矯正機關接受刑之執行或接受保安處分、管訓處分之執行者。但其應執行之期間,在二個月以下或接受保護管束處分之執行者,不在此限。」該條文明示刑期於二個月以上之收容人亦為保險對象。從此開始將矯正機關收容人納入全民健康保險的一環。

這樣制度上的變革似乎對於收容人的醫療權益有了顯著的改善,惟因監獄收容人因為犯罪矯治的緣故,人身自由受到限制,故在保障收容人醫療人權的同時,因戒護的需求,故其就醫時間及處所均受有限制。實務上的做法如下:原則上收容人應優先於監獄內設置的門診就醫,如有轉診的必要,再以戒護外醫方式至監獄以外之健保特約院所接受近一步檢查或治療。又基於戒護安全,住院時應優先入住戒護病房接受治療;無戒護病房時,以入住於保險病房為原則。

又依全民健康保險法第40條第二項規定:「保險對象(即收容人)就醫程序、就醫輔導、保險醫療服務提供方式及其他醫療服務必要事項之醫療辦法,由主管機關定之。保險對象收容於矯正機關者,其就醫時間與處所之限制,及戒護、轉診、保險醫療提供方式等相關事項之管理辦法,由主管機關會同法務部定之。」故關於就醫時間與處所之限制,及戒護、轉診、保險醫療提供方式等相關事項之管理辦法,衛生署與法務部共同定之「全民健康保險保險對象收容於矯正機關者就醫管理辦法 」[4]另設有較為詳細規定。

在二代健保的規範之下,醫療服務提供方式原則上由健保特約醫療院所提供,以支援方式至監獄內提供門診服務,醫療服務內容(診療空間及設施、門診科別、診次及時段、醫療人員、時間異動之規定)則依各監獄之需求而異。

 

現況與問題點

 

於現行制度下雖然收容人得加入全民健康保險,於法治上似較可滿足人權之要求,但收容人加入全民健康保險後,亦有可能會衍生出如:「甄選醫療院所醫師至監獄看診之誘因不足」、「質疑限定收容人就醫處所之公平性」、「請託解送特定醫療院所官說不斷」、「收容人進出頻繁,機關人力無法負擔加退保業務」、「仍然無法解決夜間及假日醫療資源匱乏問題」、「健保費需求大增」、「社會大眾對公平正義之質疑」、「藥品管控困難,影響戒護安全」等問題。

監獄收容人於民國100年看診人次為 118 萬 9,640人次,以內科及家醫科所占比重較多(分別為48.1%及20.6%,中華民國法務統計年報,2011年版)。於二代健保施行後,104年全國計有51個矯正機關與鄰近100家健保特約醫療院所合作,該年度收容人看診人次仍高達86萬2,122人次。雖然有二代健保的「支援」,但在仍高達86萬人次就診的監所醫療,仍面臨下列的問題:

  1. 監所內醫療軟硬體仍不足

    醫療行為需仰賴醫療人力、醫療設備、醫療用品等軟硬體,始得維持其正常運作。醫療人力部份包含醫師、護士、護理師等。若欲健全監獄內的醫療而使其發揮功能,首要的目標即是有充足的人力。但以監獄內醫療為專職的醫師數目長年以來一直處於不足的狀態,使得矯正醫療工作無法順利進行。以法務部矯正署桃園監獄97年統計資料觀之,衛生科人力配置計有護理師1名(代理科長)、戒護科支援管理員1名、約聘藥師1名,合計3名。若以平均收容人人數2000名計算,職員人數與收容人數之比例約為1:667,醫護人力與收容人數之比例約為1:1000,與當年度全台醫師數比上人口數的1:620多出許多。至民國104年年底,我國法務部所屬矯正機關之醫師與其他醫護人員(藥師、護理人員、檢驗人員、臨床心理師等)於僅有75名[5],若平均分布於各監獄中,每一個監獄僅有不到5名的醫療人力。

    這樣的現況下,雖然於二代健保施行後,醫療院所派駐醫師至監獄內看診,得以稍微滿足收容人之醫療需求,但在監獄收容人有高齡化,並多有慢性疾病的現況下[6],仍有增加常駐的醫護人員之必要[7]

    而醫療設備與醫療用品部份,包含藥品與生物製劑、醫療耗材、診斷與治療用之醫療儀器。為了確保各矯正設施內醫療體制的完備,其最低標準是醫療設備與用品的充足供應。目前各監獄在醫療設備方面除一般基本醫療設備外,其他較為貴之器材(CT、洗腎機)普遍均缺乏且設備過於簡陋,此可能使監所醫療之成效大打折扣。

  2. 保外與戒護就醫的程序繁雜且具高門檻

    誠如上述,我國辦理保外就醫之程序需附上診斷證明書,並通過層層審核。依「法務部矯正署保外醫治審核參考基準」,監獄得報請矯正署准其保外醫治有下述六點:「一、罹患致死率高疾病,預料短期內將因而死亡。二、身心障礙嚴重,無法自理生活,在監難獲適當照護。三、病情嚴重必須長期監外住院治療。四、肢體障礙嚴重,必須長期在監外復健。五、病情複雜,難以控制,隨時有致死之危險。六、罹患法定傳染病,在監難以適當隔離治療。」由手續的繁雜程度與該參考基準的內容,保外就醫的門檻之高,即不難想像[8] 。在監獄內醫療資源不充足,而又難以接受保外就醫之情形下,收容人之權益不免受到限制。

  3. 收容人之醫療主管機關為仍為監獄

    無論是台灣或是先進國家如:日本、美國,監所醫療的主管單位均為行刑機關(監獄)。此種體制可能會造成行刑機關左手以「戒護」之名維持監獄內安全,而右手要以「照護」之名,聘請醫師為收容人的醫療作評估,判斷是否需要保外就醫。該作法恐會引起如:醫師向監獄報告收容人之病情,造成醫病關係的緊繃(外文文獻中更有「醫師為監獄保安戒護科忠實的僕人」這樣的說法)、監獄內醫療水準的維持僅能監所自我維持,醫療主管機關是否得以介入調查,則存有疑問等許多問題。而收容人出獄後,為保該收容人之醫療一貫性,該醫療就診紀錄應如何保存或需移轉至何處,亦有再檢討的必要。

 

結語

 

我國監獄對於收容人疾病之醫療,仍囿於醫療設備與人力之不足,至無法提升品質。故應以監所需與衛生主關機關協調,增加個地區公立醫院醫師員額,各監所均有其負責醫療之醫院,以建立監所完整之醫療防護體系為當前最重要的問題。

此外,亦有必要再度檢討整個監所醫療的體系是否完善,但若囿於現實上政策難以一步到位,至少需設立短期、中期、長期目標,而最終目標則需建構足夠支撐矯正醫療之「社會提攜網路」。以患有精神疾病之收容人為例,於監獄內之精神鑑定與相關治療,因經費上的限制與資源的匱乏,則強化由外界而來的醫療人力與物資的協助。此外,在該收容人出監後,得以由之前於監所內所接受協助之機關繼續提供不間斷的醫療照護,為維持治療的一貫性與持續性。

目前監獄醫療仍未達到應有之水準,監察院亦鑑於監獄及看守所之醫療缺失,影響收容人權益甚大,故立案調查「監獄及看守所醫療缺失」後,促使矯正署與健保署共同訂定「全民健康保險提供矯正機關醫療服務作業須知 」[9],為使收容人戒護外醫合理化。健保署也在103年1月23日修正「全民健康保險提供保險對象收容於矯正機關者醫療服務計畫」,收容人如有因經濟困難而不願就醫之情形,各矯正機關業已協助其轉介社會資源協助繳納,或依「法務部矯正機關作業基金收支保管及運用辦法」第5條第1項第6款規定提供醫療補助,俾其順利使用健保醫療。而衛福部也已督促各縣市政府衛生局每半年查核各監所藥品與衛材之庫存管理情形,並督考矯正機關醫療衛生業務,力求保障收容人醫療人權[10] 。但是否具有一定成效,則仍待後續追蹤。


參考及衍伸閱讀文獻

研究報告

  1. 行政院衛生署委託研究報告(2004)「監獄醫療之現況調查及需求評估」 
  2. 行政院研究發展考核委員會(2012),《我國矯正政策與管理機制之研究》,頁  38-39,台北:行政院研考會。

論文

  1. 探討監所醫療相關處遇方式:李麗文(2003),《矯正機關收容人醫療保健照護問題之探討-兼與日本矯正醫療政策之比較》,國立中正大學社會福利所碩士論文。吳正博(2006),《犯罪矯正機構附設醫療專區成效之研究》,國立中正大學犯罪防治研究所碩士論文。洪士軒(2013),《監獄受刑人醫療人權之初探》,國立臺灣大學科際整合法律學研究所碩士論文。陳天助(2016),《淺論矯正機關收容人生存健康權―以保外醫治為中心》,開南大學法律學研究所碩士論文。
  2. 由問卷或相關統計資料分析收容人之醫療人權問題:高汶珊(2005),《臺灣監獄收容人醫療需求評估》,臺北醫學大學醫務管理研究所碩士論文。張伍隆(2005),《矯正機構收容人醫療利用與滿意度調查》,臺中健康暨管理學院健康管理研究所碩士論文。陳明鑑(2012),《矯正機關收容人選擇公費醫療與自費延醫之影響因素及滿意度之探討-以南部某監獄為例》,長榮大學醫務管理學所碩士論文。張淑慧(2014),《收容人加入全民健康保險醫療照護政策之研究- 以臺中女子監獄之分析為例》,國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系碩士論文。
  3. 討論特定類別收容人醫療人權問題:林順斌(2008),《監獄收容人長期監禁生活適應與處遇需求之研究,國立中正大學犯罪防治研究所碩士論文。蔡旻真(2011),《長刑期收容人處遇態度與處遇需求之研究:以嘉義監獄為對象》,國立中正大學犯罪防治研究所碩士論文。

文章

  1. 施逸翔(2016)「『就醫保外』才能挽救更多監所收容人的性命與健康
  2. 盧映潔(2012),〈德國與我國監獄醫療相關問題探討—兼論前總統陳水扁先生保外就醫爭議之分析〉,《刑事政策與犯罪研究論文集(15)》,台北:法務部。

註釋

[1] 若觀察修正條文之文字,第51條之修正,因監獄設施均由政府編列預算支應,故裁撤原為協助改良監獄醫藥衛生設施而設立之監獄協進委員會;第58條之修正,亦非針對受刑人保外就醫之實質規定做修正,而新增「保外醫治保證人之責任」與「保外醫治期間違反規定之受刑人有再行收監執行之法源依據」,而在99年的修正,亦僅就法條文字為修正。簡言之,關於受刑人之醫療方面的規定,亦由民國43年12月25日後即無實質上修正,故條文內容已有過於陳腐、不符合時宜之疑慮。

[2] 可參考法務部矯正署台南監獄網頁。另關於自費藥品送入監所的部分,可參考監獄行刑法施行細則第75條:「受刑人聲請自行購買或由親友送入藥物,應先經監獄醫師同意,方准購置或送入,並經監獄醫師檢查合格後發給。前項藥物名稱及服用數量應備冊登記」。作業流程茲以法務部矯正署台南第二監獄為例

[3] 可參考法務部矯正署台中監獄網頁

[4] http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=L0060034

[5] 法務部統計手冊(105年7月),網頁:http://www.rjsd.moj.gov.tw/rjsdweb/book/Book_Detail.aspx?book_id=193

[6] 法務部統計專題分析,《100年在監老年受刑人調查報告摘要分析 (101年5月)》

[7] 其他醫療人力不足之問題,可參考聯合報(2015)「法部想推醫療專監 醫師跑光光」。

[8] 惟法務部於2012年9月1日針對受刑人醫療問題發布新聞稿,指稱:「法務部矯正署所屬機關向來重視受刑人醫療照護,各矯正機關與鄰近醫療機構均有簽訂醫療合作契約,由醫院或診所排定各專科醫師來監看診,受刑人生病可於監內看診,如經專科醫師認受刑人有戒護外醫之必要,則安排戒護外醫診療。法務部矯正署對保外醫治審核,向來秉持以受刑人身心健康為先,衡酌個案之病情、病症、所需醫療需求等,尊重醫師醫療專業及依照法令規定,判斷其在監內或矯正機關附設醫院均不能為適當醫治,或經戒護外醫及住院亦無法為適當醫治,再審酌醫師診斷證明、醫囑及相關客觀醫學報告佐證,審慎綜合考量,再為准駁之決定。經查矯正署所屬機關101年1至7月共有26名保外醫治受刑人,因病情改善而返監執行。」特此一併陳明。

[9] http://www.nhi.gov.tw/webdata/webdata.aspx?menu=20&menu_id=712&webdata_id=4291

[10] 「監察院調查獄政管理 維護監獄人權」監察院電子報 第71期 2015.03.10發行。