公務員懲處處分的司法審查標準—綜合討論

影片/綜合討論部分(2:57:50)

提問者A

我想先請問郭德田律師,剛剛您提到臺灣沒有在區分批評政府言論和揭弊言論,關於這兩者到底有沒有區別的必要?另外想問台權會的顏思妤,您是否認為要先改善監所內醫療情況、要有基本醫療資源和醫療紀錄?否則不管戒護或保外就醫都會給公務員很大壓力?最後我想請問黃銘輝老師,先前提到私言論可以比較不受保障,但是否應該要討論言論是否會造成影響就好?以及,老師有提到吹哨者保護應該內部優先,但內部優先就代表要具名提出意見;可是實際上這還是很可能會遭到不利,即便不是懲處。

提問者B

我想請教林佳範老師,關於申誡處分兩次在保障會裡面根本就不能夠提起行政訴訟的話,有沒有可能提起釋憲案?就算這個案子勝訴,監所再用其他理由挑毛病而記申誡(如消防員徐國堯被記42次申誡的案例),那要如何落實公務員的保障?

請問張永明老師,有關於長官涉及刑事可以不服從之時,公務人員是否可以以他沒有服務義務,直接對外揭發長官的不法,並據此主張他的言論受言論自由的保護?

司改會
雨蒼

郭冠英之所以引起軒然大波是因為歧視性言論,近來洪素珠事件也是類似的狀況。公務員言論涉及歧視性言論而被免職是否合理?

郭德田
律師

我認為在台灣是難以區分批評政府言論和揭弊言論。在美國一般對言論限制的討論,會去談某個言論的價值高低,可是公務員言論很少這樣談。因為在做利益權衡時,那個公務員本來就要說明他發這個言論的用意是什麼。若台灣真的要把利益權衡模式拉進來的話,公務員的一整篇言論可能同時有多種類型,此時細分會在運作上有困難。未來我們在訂吹哨者保護法或是揭弊者保護法時,我們如何定義何時是或不是吹哨?會不會有公務員濫用吹哨者保護法?在言論中包含不是吹哨、揭弊的部份要如何處理?

臺灣沒有那麼細緻的去審查、劃分歧視性還是政治性言論,因為是都罰。檢察官表態挺扁倒扁,是政治性言論,在美國是屬於高價值言論;而郭冠英的例子則是涉及歧視性言論。公懲會根本沒有做很細緻的操作,因為當時是直接看違反忠誠義務(對中國輸誠)就處罰了,沒有去看那些歧視性言論。把美國的利益權衡模式引進來時,歧視性言論的利益權衡應該很好操作,因為沒有帶來任何的利益,只有傷害。

台權會
顏思妤

針對監所醫療部分,不是說監所其他議題比較不優先。我們希望矯正署可以誠懇地認知到基層工作人員光戒護就做不完了,要怎麼談醫療跟教化?我們認為可以由衛福部進場,是個跨部會合作的契機。但是相關的討論一直停留在「我們已經給他們二代健保了喔」就沒有了。

黃銘輝
助理教授

第一個是談到私言論保護的問題。這邊層次再分清楚一點,要先看公務員立於什麼地位去說話。狹義的職務發言不受言論自由的保障,非職務言論才會進入Pickering的準則,進入Pickering準則後,才去看一個言論是私言論還是涉及公共關注的言論。我個人的想法是,一個言論是私言論還是涉及公共關注的言論,只是決定保障程度的參數,而不是一個門檻。一個公務員基於私人地位去發表一個沒有公共關連性的言論,主管機關很容易以內部管理為理由,正當化它對這名公務員的處置。我在這裡覺得當然可以拿掉門檻最好,但就算不拿掉也不見得影響很大。

第二個是說就算有吹哨者保護的法制,吹哨者依然有可能被整,那他是否必須先循內部管道反應,才能對外發言。我的前提是建立在有一個「完善」的揭弊者保障的法制。如果事後真的受到長官的整肅,那當然一定要有其他程序來處理。希望這樣的一個法制,可以讓公務員盡量能表達意見,內部意見的反映也可以反證公務員的發言沒有惡意,只是想要改革機關的不足。

提問者A

請問張永明老師,有關於長官涉及刑事可以不服從之時,公務人員是否可以以他沒有服務義務,直接對外揭發長官的不法,並據此,,,。

張永明
教授

有人問有關長官的命令假如是違反刑事法律的問題,依公務人員保障法,公務人員在這種情況下,是沒有服從義務。但對於沒有服從義務的內容,可否對外發表出來?這與公務員服務法第三條無關,但因該法第四條第二項還是存在的,因此還是不能未經許可講出來。再者,就長官的命令是否違反刑事法律?此問題恐怕不是這麼容易判斷。究竟是否違反,可能最後也還須由法院來判斷。有關歧視性言論的部份,理論上是可以作區分,但要在臺灣成為實務操作判斷之準據,恐怕還是沒有這麼快,這要看個案情形,再作利益衡量,而這當中當然也會牽涉到有無違反公務人員行政中立法的問題。最後,我在這邊也很好奇,記申誡對公務員的影響到底是什麼?從實質的影響來看,身分保障的部份(年資晉級)是不會受影響;但就未來的競爭型職位,長官看到有記過時,還是可能會有影響。因此,在這邊仍有討論保障的必要性。

林佳範
教授

在台灣,公務員被記申誡,但因為特別權力關係而被剝奪救濟的機會,還滿可能發生的。但是像言論自由這種基本權,因為特別權力關係在程序上完全被剝奪救濟機會,是非常不妥的。相對地,在美國不管怎樣都可以起訴,有沒有問題之後可以再判斷。在臺灣的特別權力關係除了避免案子太多以外,沒什麼利基。

針對郭冠英的部份,在人權公約裡有提到歧視性、仇恨性言論是不受言論自由保障的。因為是已經傷害到特定的個人。這部份比較不是因為公務員身分,而是本身是歧視性言論的緣故。

劉定基
副教授

就歧視性或仇恨性的問題來講,毫無爭議的是對機關運作上會有妨礙,尤其是該機關與一般大眾經常有互動的情形之下。這邊處置的正當性是比較能夠證明的。但是在台灣沒有相應的反歧視法規下,反而必須以公務員服務法作為處理的依據,這樣好不好可再討論。

在匿名發表歧視或仇恨言論時,憲法上是否仍應給予保障?在國外也是有爭議的。現任聯邦最高法院大法官Sotomayor,在擔任聯邦上訴法院法官時,就曾經寫過不同意見,提到公務員匿名發言就是有想要隔絕跟機關間的關連,所以不應該處罰。不過那是不同意見。

顧立雄
委員

公務員是經由人民的授權而得到公共治理的權力。根據這樣的授權,他可以決定政策,所以人民有需要去檢視公務員的價值選擇、以及在利益衝突下他會抉擇怎麼做。

公務員的政治性言論自然需要被檢視,而常任文官如何可以在下班的時候說出違反行政中立、檢察中立的言論?歧視性言論當然就更明顯是個價值的錯亂,反映他的價值不能為人接受。

司改會
林瑋婷

首先想問顏思妤,本案本來是從監所改革的案子出來的。我們看到的問題是監所管理員遇到的狀況。網路上有一個靠北監所的社團,這裡面的言論雖然都是個別人的抱怨,其中有些可能涉及到監所改革的問題。我想問這些個別的抱怨、不滿,有沒有可能化成集體行動?這可能是監所改革的重要部分。

接著想問顧委員關於修法的部份。張老師文章中提到很多公務員保障法的修法可能。目前有無想修法的打算或作為?

另外,揭弊法案現在雖沒通過,但司改會有接到一個關於揭弊而反遭不利益的申訴案,我想請問一下目前我們有沒有辦法幫上他什麼忙。當事人是公務員幫長官報帳,後來他發現長官有將私人花費報公帳的情形,他做到後來覺得不太對於是去揭弊。長官因為他揭弊而被判刑並免職,而他雖然後來在刑事上獲得免刑,卻仍被公懲會免職。

再來我想請問黃銘輝老師,Garcetti v. Ceballos案中檢察官因為認為警察以虛偽的宣誓取得搜索令而寫下備忘錄,我覺得這件事的公益性很高,但為什麼檢察官這樣的言論卻不受言論自由的保障呢?

最後,我們在處理林文蔚案有遇到一個狀況是,申訴的過程我們不知道機關到底查了什麼、訪談了誰、內容是什麼。申訴的權利保障很不足,有無可能修法或改進之處?

台權會
顏思妤

針對監所管理員目前的處境,內部確實有職務代理的解法。實際上即便職務代理或替代役進入監所裡,仍有些緊急突發狀況不能夠用職代,還是要由監所管理員來處理。靠北監所裡很多是勤務壓力很大。這樣的狀況有沒有團結的機會?或許可以看看國外有些監所管理員罷工的案例可以參考,但這裡我還沒有著墨,可能之後再討論。

顧立雄
委員

監所改革可能面向很廣,值得之後再多討論,但並非本場論壇的重點。

黃銘輝
助理教授

關於Garcetti v. Ceballos案,檢察官Ceballos經過被告律師的提醒,發現當時是因為虛偽的宣誓而得到搜索票,於是就擬了備忘錄跟長官報告,並認為應該要撤回起訴。但這時撤回起訴會引起檢警間很大衝突。最後法院接受檢方說法,認為就算當時那份宣誓有虛偽之處,仍有其他合法依據可以取得搜索票,而接受了搜索的合法性。後來長官就認為Ceballos的報告妨礙了檢警關係,而被調職。因此Ceballos就不服去申訴,認為寫備忘錄是他的言論自由。本案除了法釋義學上的理由外,還有很重要的法政策理由:如果是職務行為,長官本來就可以監督、要求糾正,如果主張言論自由反而限制了監督權。身為長官在內部管理上應有此空間。因此,區分職務地位和私人地位的依據也在此。

顧立雄
委員

揭弊者保障訂定不是那麼簡單。在食安法裡面的揭弊者條款的訂定模式,其實是獎金誘因的提供。因為揭弊後仍要待在原公司本身就是困難的,所以會不會解雇不是揭弊者主要考量。公務員完全是不同狀況。公務員的懲戒、升遷、調動相關的問題必須透過一定的程序,所以在行政救濟的過程中須審查揭弊與處罰的關聯性,檢視長官是否實質上用了這個理由故意給予處罰或職務調動。

在公務員揭弊保護的情形中,最困難的問題是,是否揭弊的內容完全真實才應受保障?如果林文蔚講的是事實,他是否要積極的舉證事實存在?監所會認為沒有的事實我要如何舉證?今天我們無法接受林文蔚因為揭弊就要被處罰。但問題是,到達怎樣的程度的揭弊要被保障?黑函文化和揭弊的區隔在哪?是否要在內部先有適度的反映,而不是動不動就跑出來抱怨,因為這樣是很難建立一體行政團隊的。

公司可以把你fire掉,但公家機關不能這樣。立法只能做原則抽象的規範,最後還是要落到個別的司法做審查、衡量。大家也不能一味地認為出來像大砲這樣轟機關的人就一定是揭弊者,也不能說在裡面的人就是體制的幫凶,這些事很多時候都很難論斷。有沒有這樣的揭弊者條款,它的影響到底有多大?立法是否真的能解決問題,值得再想想。